【摘要】2020年3月,牛津大學推出“牛津COVID-19政府響應(yīng)追蹤系統(tǒng)”。這一系統(tǒng)由牛津大學布拉瓦尼克政府學院發(fā)起,是全球首個實時追蹤和比較世界各國政府應(yīng)對新冠肺炎疫情發(fā)展所做出的各項響應(yīng)政策的工具。“牛津COVID-19政府響應(yīng)追蹤系統(tǒng)”通過追蹤政策措施力度維護國際公共產(chǎn)品的作用,幫助各國決策者和公民以一種透明的、可比的方式了解政府應(yīng)對措施的及時性和穩(wěn)健性,并促進各國相互借鑒學習,體現(xiàn)了國際合作和循證決策精神,產(chǎn)生了廣泛的積極影響,對于公共管理實踐具有啟發(fā)和借鑒意義。
【關(guān)鍵詞】牛津COVID-19政府響應(yīng)追蹤系統(tǒng);政策力度;公共產(chǎn)品;循證決策
新冠肺炎疫情暴發(fā)以來,各國研究團隊發(fā)揮專長,開發(fā)了疫情追蹤地圖、專門新聞通道、辟謠平臺、新冠疫苗研發(fā)追蹤等工具①,共同抗疫。牛津大學布拉瓦尼克政府學院的研究人員則另辟蹊徑,于2020年3月25日發(fā)起“牛津COVID-19政府響應(yīng)追蹤系統(tǒng)”(TheOxfordCOVID-19GovernmentResponseTracker,OxCGRT)。作為全球首個實時追蹤和比較世界各國政府應(yīng)對新冠肺炎疫情暴發(fā)所做出的政策反應(yīng)的工具(UniversityofOxford,2020),該系統(tǒng)向全球公開提供追蹤分析結(jié)果,并將在整個COVID-19危機期間持續(xù)更新。
公共管理論文范例：行為公共管理研究中的實驗方法:類型與應(yīng)用
截至2020年12月,“牛津COVID-19政府響應(yīng)追蹤系統(tǒng)”已系統(tǒng)地收集了190多個國家及地區(qū)的數(shù)據(jù),追蹤了約190個國家及地區(qū)政府針對新冠肺炎疫情所采取的各種響應(yīng)對策和疫情發(fā)展態(tài)勢的信息數(shù)據(jù),以反映各國政府應(yīng)對疫情的行動水平(Haleetal.,2020a)。這些數(shù)據(jù)還將用于評定“開放風險指數(shù)”(RiskofOpennessIndex),該指數(shù)旨在幫助各國政府了解在當前疫情形勢下“開放”經(jīng)濟及社會活動是否安全(BlavatnikSchoolofGovernment,2020)。
本文從實踐視野的角度,簡要介紹“牛津COVID-19政府響應(yīng)追蹤系統(tǒng)”研究工具及其思路來源,解析其《各國政府應(yīng)對新冠疫情響應(yīng)差異》最新(2020年12月第10版)階段性報告(Haleetal.,2020b);論述項目影響與積極意義,探討這種政府響應(yīng)追蹤系統(tǒng)對公共管理實踐的啟示與借鑒意義。
一、“牛津COVID-19政府響應(yīng)追蹤系統(tǒng)”研究工具介紹
自新冠肺炎疫情在全球范圍傳播以來,各國政府均采取了一系列應(yīng)對措施,包括學校停課、旅行限制、禁止公共集會以及其他干預措施,以制造社交距離或增加公共衛(wèi)生保障。但是,各國政府采取的措施及應(yīng)對速度有很大差異,引起了廣泛討論。決策者和公眾普遍關(guān)心應(yīng)采取何種力度的舉措,而公共衛(wèi)生專家則實時關(guān)注政府應(yīng)對措施有效與否。隨著疫情的不斷發(fā)展和各國政府應(yīng)對措施的激增與調(diào)整,決策者們迫切需要最及時的政策信息以了解各種措施的有效性,而各國政府對于某些措施的嚴格程度/力度(stringency)決策往往是在與其他問題的種種權(quán)衡取舍下做出的。
“牛津COVID-19政府響應(yīng)追蹤系統(tǒng)”(OxCGRT)通過開發(fā)的一套標準化指標體系,以嚴謹和可比的方式反映各國政府應(yīng)對疫情的響應(yīng)速度和力度,從而探討政府響應(yīng)速度加快以及力度上升是否影響(降低)感染率,即政府對策嚴格程度與疫情發(fā)展的某種相關(guān)性,以了解政府應(yīng)對疫情的政策演變態(tài)勢。該追蹤系統(tǒng)試圖回答兩個主要問題(Hale,2020a)①:其一,政府響應(yīng)措施有何效果及影響?這些影響在不同的人口、國家和社會經(jīng)濟文化背景下有何差異?
其二,是什么導致不同國家及地區(qū)政府采取不同的響應(yīng)對策?可見,“牛津COVID-19政府響應(yīng)追蹤系統(tǒng)”是一項助力世界抗擊此次全球大流疫的努力。“牛津COVID-19政府響應(yīng)追蹤系統(tǒng)”收集有關(guān)政府響應(yīng)措施20項指標(表1)的公開信息:8項政策指標(C1—C8)記錄了關(guān)于遏制和關(guān)閉政策措施的信息,如學校關(guān)閉和行動限制;4項指標(E1—E4)記錄了經(jīng)濟政策措施的信息,如向公民提供收入支助或提供外國援助;7項指標(H1—H7)記錄了衛(wèi)生系統(tǒng)政策措施的信息,如COVID-19及時檢測措施或醫(yī)療保健的緊急投資;1項指標(M1)記錄了其他(miscellaneous)政策信息。
20項指標的數(shù)據(jù)匯總為4個綜合指數(shù):政府總體應(yīng)對指數(shù),記錄政府應(yīng)對情況及其相關(guān)的所有指標在疫情發(fā)展過程中強弱變化情況;防護和健康指數(shù),記錄將封鎖限制和關(guān)閉措施與病毒檢測及接觸者追蹤、醫(yī)療保健短期投資以及疫苗投資等措施相結(jié)合的綜合指數(shù);經(jīng)濟支持指數(shù),記錄對民眾收入支助和債務(wù)減免等措施;封鎖力度指數(shù),記錄主要限制人們行為的封鎖政策的嚴格程度。
這4個綜合指數(shù)變量被賦予0~100的數(shù)值,以反映政府對有關(guān)議題的行動力度水平(Haleetal.,2020b)。這20項指標即按4類措施編碼,大部分政策措施以序數(shù)變量記錄,少數(shù)指標(如財務(wù)指標E3、E4、H4、H5)以連續(xù)變量(數(shù)值化)記錄。指標被進一步分類為“目標地區(qū)”(即它們只適用于地理上集中的地區(qū))或“整體地區(qū)”(即它們適用于整個司法管轄區(qū)全境)。此外,研究團隊表示,“牛津COVID-19政府響應(yīng)追蹤系統(tǒng)”從最初(2020年3月)的11項指標,不斷擴展到目前的4類共20項指標。隨著疫情的發(fā)展,在未來的持續(xù)更新版本中可能會包含更多指標,或?qū)Ξ斍暗闹笜梭w系進行細化。
此外,“牛津COVID-19政府響應(yīng)追蹤系統(tǒng)”不僅做了“目標地區(qū)”和“整體地區(qū)”的區(qū)分,還追蹤了國家級以下(sub-national)層面的政策力度。“牛津COVID-19政府響應(yīng)追蹤系統(tǒng)”包括世界上幾乎所有國家(及地區(qū))的行政級別政策數(shù)據(jù),還包括選定國家(目前是巴西、美國、英國)的國家級以下政策數(shù)據(jù)(巴西包括所有州、聯(lián)邦區(qū)、州首府的政策數(shù)據(jù);美國包括所有州加上華盛頓特區(qū)的政策數(shù)據(jù);英國包括英格蘭、蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭4個行政區(qū)域的政策數(shù)據(jù))。
來源于“牛津COVID-19政府響應(yīng)追蹤系統(tǒng)”報告(Haleetal.,2020b),展示了市(city)、州(state)、國家(nation)三個層級政府的措施及其對控制疫情影響之間的相互關(guān)聯(lián)。正因為“牛津COVID-19政府響應(yīng)追蹤系統(tǒng)”追蹤了不同級別政府的政策力度,它的數(shù)據(jù)具有3種使用價值:第一,描述所有與給定司法管轄區(qū)相關(guān)的政府響應(yīng);第二,描述選定層級和較低層級的政府制定的響應(yīng)政策;第三,比較不同層級的政府響應(yīng)的差異。
二、“牛津COVID-19政府響應(yīng)追蹤系統(tǒng)”基于氣候變化研究的思路來源及概念比喻如果看到此項研究在本質(zhì)上所關(guān)注的是政策措施力度與全球公共衛(wèi)生這個公共產(chǎn)品(publicgoods)(以其特征指數(shù)為變量2)的相關(guān)性,為政府提升治理能力提供政策比較信息,則不難看出“牛津COVID-19政府響應(yīng)追蹤系統(tǒng)”與學界對全球應(yīng)對氣候變化行動的某類政策研究“異曲同工”。
而項目牽頭人托馬斯·霍爾正是在全球氣候治理領(lǐng)域探索并實踐通過追蹤各國氣候行動強度對各國減排效果的影響,從而為決策者提供可比較、可借鑒的氣候政策信息的先驅(qū)者。①應(yīng)對氣候變化行動包括國家主體的行動和非國家與次國家主體的行動。近年來,在跨國氣候政策及行動比較研究不斷發(fā)展的背景下,國際政策研究者通過追蹤各國政府官方發(fā)布的應(yīng)對氣候變化的各種政策措施,以及通過NAZCA②平臺追蹤非國家和次國家行為體的氣候行動,并將各類政策及措施的強度進行匯總比較,則可分析或預測各國應(yīng)對氣候變化的政策措施強度與減排潛力的關(guān)聯(lián),幫助政府進行減排行動循證決策(evidence-basedpolicymaking)。
三、跨國跨時間量度的政府響應(yīng)措施力度比較分析
“牛津COVID-19政府響應(yīng)追蹤系統(tǒng)”研究團隊發(fā)布的《各國政府應(yīng)對新冠疫情響應(yīng)差異》報告(Haleetal.,2020b)中展示了世界190多國政府響應(yīng)措施力度的平均走勢、世界各國政府措施力度差異圖、六國政府響應(yīng)對比圖等主要信息,由于政策效果對比正是“牛津COVID-19政府響應(yīng)追蹤系統(tǒng)”的初衷和價值所在,本文選取報告第1版和第10版中的六國政府響應(yīng)對比圖作簡要點評。牛津研究團隊結(jié)合世界衛(wèi)生組織(WHO)的數(shù)據(jù),在六國政府響應(yīng)對比圖中對從首次病例報告以來確診病例的增長(縱向線)與一國政府響應(yīng)力度指數(shù)(橫向線)的變化進行了六國比較。
中國在疫情發(fā)展最初期對病毒有一個發(fā)現(xiàn)和認知的過程(在最初階段未識別,這與中國國內(nèi)首次發(fā)布的“肺炎疫情公開信息”即通報了多例案例吻合)。在病毒早期識別階段,中國處于抗擊新冠肺炎疫情最前線,從首次公開“已有多例確診病例”到確診病例增至100,僅有約兩周時間。此后中國政府迅速采取了抗疫措施,各項應(yīng)對措施多管齊下,且政府響應(yīng)措施綜合力度指數(shù)驟然提升至較嚴格水平[60~80],這個過程僅在約一周的時間內(nèi)完成。
四、項目影響與積極意義
“牛津COVID-19政府響應(yīng)追蹤系統(tǒng)”在全球公共衛(wèi)生危機期間啟動,研究項目從牛津大學布拉瓦尼克政府學院的學生及校友作為研究及數(shù)據(jù)支撐團隊班底開始,不斷壯大為由數(shù)十人規(guī)模的高級研究員團隊領(lǐng)導,由來自世界各地的數(shù)百人規(guī)模的數(shù)據(jù)收集志愿者團隊負責追蹤并記錄各國政府響應(yīng)措施數(shù)據(jù),成為全球首個實時追蹤和比較世界各國政府應(yīng)對新冠肺炎疫情所做出的政策反應(yīng)的工具,對助力世界抗擊此次大流疫具有積極意義。OxCGRT研究項目的成功開展也得益于牛津大學布拉瓦尼克政府學院作為全球?qū)W院(globalschool)在應(yīng)對全球重大挑戰(zhàn)的全球治理問題上的長期科研積累和優(yōu)勢。截至目前,“牛津COVID-19政府響應(yīng)追蹤系統(tǒng)”已被世界衛(wèi)生組織(WHO)、國際貨幣基金組織(IMF)、聯(lián)合國教科文組織(UNESCO)、聯(lián)合國兒童基金會(UNICEF)、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)等國際組織以及美國疾控中心(USCDC)、英國內(nèi)閣辦公廳(UKCabinetOffice)、英國內(nèi)政部(UKHomeOffice)等機構(gòu)參考、引用或推薦,產(chǎn)生了廣泛的國際影響(BlavatnikSchoolofGovernment,2020)。
五、結(jié)語:
啟示與借鑒“牛津COVID-19政府響應(yīng)追蹤系統(tǒng)”是一個在突發(fā)全球公共衛(wèi)生危機下,以跨國、跨時間量度方法進行系統(tǒng)性的追蹤,并評估各國政府應(yīng)對措施嚴格程度對維護國際公共產(chǎn)品作用的實用性政策研究,向世界提供了在全球危機下了解和比較各國政府應(yīng)對措施的及時性和穩(wěn)健性、并促進各國相互學習借鑒的機會。“牛津COVID-19政府響應(yīng)追蹤系統(tǒng)”對于公共管理實踐具有啟發(fā)和借鑒意義。
第一,政府是提供或維護公共產(chǎn)品的重要行動者,在國際公共產(chǎn)品受到威脅時,政府的決心、在何時采取措施、采取措施的力度和速度對維護國際公共產(chǎn)品的作用有重要影響,而其穩(wěn)健性可以通過實時追蹤各國政府行動進行跨國、跨時間量度的比較。第二,在國際公共產(chǎn)品受到突發(fā)性沖擊時,世界大國之間的互信合作與學習對于維護國際公共產(chǎn)品至關(guān)重要,避免政治化地對待全球沖擊問題所引發(fā)的惡果(恩蓋爾·伍茲,2020)。第三,各國政府在維護國際公共產(chǎn)品(如本次疫情下的全球公共衛(wèi)生)時應(yīng)本著公正、公開、透明的原則,這客觀上也為政策追蹤比較研究提供了客觀真實的數(shù)據(jù),有利于產(chǎn)生具有公共產(chǎn)品社會性意義的國際政策經(jīng)驗知識,總結(jié)世界范圍內(nèi)各國政策措施比較的統(tǒng)計意義。
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作者：張彥著
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