丹麥空間規(guī)劃在體系構(gòu)建與目標(biāo)戰(zhàn)略選擇、區(qū)域平衡與多樣化發(fā)展協(xié)調(diào)、公共政策與管理需求整合、生態(tài)空間保護(hù)與農(nóng)村土地開發(fā)限制、開放性空間格局構(gòu)建、公共服務(wù)與空間資源共享等方面有哪些先進(jìn)理念與經(jīng)驗(yàn)?本文對(duì)此作了詳盡分析。
丹麥位于歐洲北部，由98個(gè)市和格陵蘭、法羅群島2個(gè)自治領(lǐng)地組成，面積為4.3萬平方公里。截至2016年，丹麥境內(nèi)農(nóng)用地占65%，荒野地占16%，水域占9%，城鎮(zhèn)和交通運(yùn)輸用地占10%;人口572萬，人均GDP53744美元，是典型的現(xiàn)代化國(guó)家。自20世紀(jì)以來，丹麥先后經(jīng)歷了城鎮(zhèn)化與戰(zhàn)后重建、地區(qū)平衡發(fā)展、歐洲一體化和新一輪城市化等發(fā)展階段，其空間規(guī)劃的發(fā)展歷程與理念，對(duì)于我國(guó)構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系具有一定的借鑒意義。
丹麥空間規(guī)劃體系
目前丹麥空間規(guī)劃分為國(guó)家規(guī)劃、市級(jí)規(guī)劃和局部規(guī)劃三級(jí)，原大區(qū)規(guī)劃在2007年行政區(qū)劃改革后被取消。丹麥空間規(guī)劃的主要目的是：確保國(guó)家與地方經(jīng)濟(jì)適當(dāng)發(fā)展;建設(shè)和保護(hù)有價(jià)值的建筑物、街區(qū)、都市環(huán)境和風(fēng)貌景觀;保護(hù)開闊的海岸帶;防止空氣、水、土壤和噪音污染[1]。國(guó)家規(guī)劃。丹麥國(guó)家空間規(guī)劃，實(shí)際由國(guó)家規(guī)劃報(bào)告、指令等文件支撐。
以上文件由丹麥環(huán)境部制定，用于確定空間發(fā)展的戰(zhàn)略安排、政策導(dǎo)向、優(yōu)先事項(xiàng)、限制要求，以及市級(jí)規(guī)劃的基礎(chǔ)框架。市級(jí)規(guī)劃。根據(jù)丹麥《規(guī)劃法》，除博恩霍姆外的自治市均須制定市級(jí)規(guī)劃，用以確定城市總體結(jié)構(gòu)，并為局部規(guī)劃提供基礎(chǔ)框架。市級(jí)規(guī)劃由城市理事會(huì)制定，內(nèi)容包括：土地利用規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施安排、休閑娛樂區(qū)劃定等。局部規(guī)劃。局部規(guī)劃是丹麥空間規(guī)劃的基石，是市級(jí)規(guī)劃目標(biāo)的具體化，用以明確土地利用與項(xiàng)目建設(shè)方案[2]。
局部規(guī)劃具有較高自由度，但須綜合考慮政府、土地?fù)碛姓?、土地開發(fā)者與一般公眾的利益訴求。丹麥空間規(guī)劃發(fā)展歷程20世紀(jì)20年代～50年代：空間規(guī)劃體系的建立與“不平衡的丹麥”。早期丹麥空間規(guī)劃主要為基于城鎮(zhèn)土地利用功能分區(qū)的實(shí)體規(guī)劃。1925年，丹麥頒布了第一部《城鎮(zhèn)規(guī)劃法》，明確了城鎮(zhèn)規(guī)劃編制、管理等基本要求。1945年，該法修訂版首次提出通過城市發(fā)展計(jì)劃，控制城市擴(kuò)張。
50年代中后期，丹麥在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)了城市邊界無序蔓延、工業(yè)用地與夏季別墅需求激增等問題。這些問題催生了此后的規(guī)劃改革。20世紀(jì)60年代～70年代：平等發(fā)展與規(guī)劃體系鞏固。丹麥于1962年制定了分區(qū)規(guī)劃，在全國(guó)劃分城市和工業(yè)發(fā)展區(qū)、環(huán)境保護(hù)區(qū)、夏季住房區(qū)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)4類功能區(qū)，于1966年建立了基于城鎮(zhèn)居民點(diǎn)模式的城市網(wǎng)絡(luò)體系[1]。20世紀(jì)70年代，丹麥相繼發(fā)布《城市和鄉(xiāng)村地區(qū)法》《國(guó)家和區(qū)域規(guī)劃法》和《城市規(guī)劃法》，明確了規(guī)劃體系的框架控制原則[1,3,4]。
1975年，丹麥發(fā)布第一份國(guó)家規(guī)劃報(bào)告，強(qiáng)調(diào)要解決經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和人口分配不平衡的問題，鞏固了平等發(fā)展觀念。20世紀(jì)80年代至今：多樣化發(fā)展、環(huán)境保護(hù)與歐洲一體化。80年代中后期，歐洲地區(qū)戰(zhàn)略性空間規(guī)劃開始復(fù)蘇[5,6]。在此背景下，丹麥開始強(qiáng)調(diào)將環(huán)境因素納入規(guī)劃決策，并將哥本哈根定位為面向歐洲的中心城市。21世紀(jì)初，丹麥國(guó)家規(guī)劃重新對(duì)哥本哈根大區(qū)、日德蘭地區(qū)、西蘭地區(qū)等進(jìn)行統(tǒng)籌布局[1]。
2010年后，丹麥國(guó)家規(guī)劃不再提供綜合性發(fā)展戰(zhàn)略，以支持區(qū)域多樣化發(fā)展[7,8]。丹麥空間規(guī)劃理念空間規(guī)劃的創(chuàng)新理念。一是規(guī)劃體系、職能的革故鼎新。為提升地區(qū)發(fā)展活力，丹麥取消了大區(qū)規(guī)劃，減少了國(guó)家對(duì)地方規(guī)劃的直接干預(yù)。通過規(guī)劃體系與行政職能的扁平化調(diào)整，賦予了市級(jí)以下規(guī)劃更高的靈活度。二是規(guī)劃目標(biāo)、戰(zhàn)略的與時(shí)俱進(jìn)。丹麥空間規(guī)劃的目標(biāo)定位，始終與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與國(guó)家外部環(huán)境保持契合。
近年丹麥國(guó)家規(guī)劃更多關(guān)注歐洲一體化、國(guó)家與地區(qū)中心建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等問題，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)保護(hù)、水資源保護(hù)與能源建設(shè)等領(lǐng)域發(fā)揮戰(zhàn)略引領(lǐng)作用?？臻g規(guī)劃的協(xié)調(diào)理念。一是注重區(qū)域平衡與多樣化發(fā)展的協(xié)調(diào)。首先，國(guó)家規(guī)劃體系發(fā)揮了重要的區(qū)域平衡作用。20世紀(jì)60年代起，丹麥空間規(guī)劃逐漸發(fā)展為兼顧平衡與多樣化發(fā)展的多功能規(guī)劃，在國(guó)家規(guī)劃中對(duì)區(qū)域功能定位進(jìn)行了系統(tǒng)安排。
1975年，丹麥在國(guó)家規(guī)劃報(bào)告中提出了區(qū)域性政策框架，并建立了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，為區(qū)域平衡提供了制度保障。其次，城市網(wǎng)絡(luò)體系發(fā)揮了重要的協(xié)調(diào)發(fā)展作用。1962年，丹麥提出“星城計(jì)劃”與“大H計(jì)劃”，系統(tǒng)規(guī)劃了全國(guó)城鎮(zhèn)、交通體系。1966年，丹麥基于中央廣場(chǎng)理論(CPT)提出城鎮(zhèn)居民點(diǎn)模式，促進(jìn)了地區(qū)協(xié)同發(fā)展。二是注重不同需求在規(guī)劃安排中的協(xié)調(diào)。丹麥歷來重視跨部門合作，環(huán)境、工業(yè)、經(jīng)濟(jì)、運(yùn)輸?shù)炔块T的政策目標(biāo)得到了有機(jī)整合;通過國(guó)家中心建設(shè)、城市網(wǎng)絡(luò)化等規(guī)劃安排，促進(jìn)國(guó)際合作關(guān)系構(gòu)建與地區(qū)通勤腹地挖潛;將環(huán)境保護(hù)與氣候變化置于各方話語中心，將議題在規(guī)劃中得到落實(shí)。
空間規(guī)劃的綠色理念。
一是對(duì)生態(tài)空間保護(hù)的高度重視。在國(guó)家層面，1991年，丹麥國(guó)家規(guī)劃將海岸帶確定為國(guó)家生態(tài)保護(hù)區(qū)，并于1994年寫入《規(guī)劃法》;1997年，丹麥將自然和文化遺產(chǎn)保護(hù)升級(jí)為國(guó)家規(guī)劃目標(biāo)，并劃定了相應(yīng)的保護(hù)區(qū);20世紀(jì)90年代，丹麥空間規(guī)劃就引入了環(huán)境影響評(píng)估程序。在地方層面，生態(tài)保護(hù)理念亦得以充分落實(shí)，如：哥本哈根大區(qū)《五指規(guī)劃》(2007年)中，明確“指縫地區(qū)”嚴(yán)禁建設(shè)，將現(xiàn)有農(nóng)田、林地、河流、荒原與公園等作為綠色開敞空間嚴(yán)格保護(hù)[9]。二是對(duì)農(nóng)村土地開發(fā)的合理限制。20世紀(jì)60年代，丹麥就在全國(guó)劃定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)。區(qū)內(nèi)耕地、森林、水域的開發(fā)利用，必須獲得相應(yīng)行業(yè)許可，并遵循行業(yè)法律規(guī)定。在市級(jí)規(guī)劃中，通過劃定城鎮(zhèn)擴(kuò)張邊界，有效保護(hù)農(nóng)村地區(qū)的自然資源與田園風(fēng)貌。
空間規(guī)劃的開放理念。
一是規(guī)劃空間布局的開放性。隨著歐洲一體化的推進(jìn)，丹麥逐步形成開放式、多元化、網(wǎng)絡(luò)化空間規(guī)劃格局。在打破傳統(tǒng)行政界線的基礎(chǔ)上，賦予特定區(qū)域適當(dāng)?shù)囊?guī)劃安排。如：1997年，哥本哈根大區(qū)和厄勒地區(qū)被定位為北歐領(lǐng)先城市地區(qū)，并與瑞典、德國(guó)開展了規(guī)劃領(lǐng)域的跨國(guó)合作[10]。二是規(guī)劃編制過程的開放性。丹麥空間規(guī)劃編制中，社會(huì)公眾可通過多種渠道深度介入。政府與規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)通過網(wǎng)絡(luò)公開、社區(qū)會(huì)議、電子板報(bào)等，廣泛調(diào)動(dòng)居民參與規(guī)劃決策。
空間規(guī)劃的共享理念。
一是公共服務(wù)與社會(huì)資源的共享。國(guó)家層面，自20世紀(jì)60年代起，丹麥將國(guó)家規(guī)劃作為平衡公共服務(wù)與社會(huì)資源供給的政策工具。各級(jí)城鎮(zhèn)居民點(diǎn)的設(shè)置，必須為居民獲取各類產(chǎn)品和服務(wù)盡可能提供便利，并確保供應(yīng)商有利可圖。市級(jí)層面，丹麥在市級(jí)、局部規(guī)劃中，引入了社區(qū)生活圈、通勤圈的概念。輕軌車站、醫(yī)院、學(xué)校等公共設(shè)施選址，必須充分考慮該地區(qū)居民通行時(shí)間與距離限制。
二是城市空間資源的共享。丹麥?zhǔn)屑?jí)、局部規(guī)劃中，不再將土地利用限定為單一規(guī)劃用途，而是允許商業(yè)、住宅、辦公、娛樂與公共服務(wù)設(shè)施在時(shí)間上、空間上、功能上的復(fù)合。對(duì)我國(guó)的啟示健全國(guó)土空間規(guī)劃體系，科學(xué)界定規(guī)劃范疇與層級(jí)。丹麥建立了“國(guó)家—市級(jí)—局部”三級(jí)規(guī)劃體系，各級(jí)規(guī)劃目標(biāo)、內(nèi)容、程序明確，層次清晰，對(duì)我國(guó)規(guī)劃體系建設(shè)有借鑒意義：一是為解決各類規(guī)劃內(nèi)容重疊、相互矛盾的問題，應(yīng)當(dāng)加快建立分級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃體系，提升國(guó)土空間規(guī)劃的權(quán)威性和可操作性。
二是在有條件的地方省市，探索不同領(lǐng)域規(guī)劃深度融合方法，實(shí)現(xiàn)自然資源、發(fā)改、環(huán)境、交通等不同部門政策導(dǎo)向的有機(jī)整合。革新國(guó)土空間規(guī)劃理念，合理確定規(guī)劃戰(zhàn)略與方向。丹麥空間規(guī)劃充分體現(xiàn)了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的理念，體現(xiàn)于：一是規(guī)劃體系與戰(zhàn)略導(dǎo)向并非一成不變，要綜合考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、國(guó)際形勢(shì)變化、生態(tài)環(huán)境問題等，因勢(shì)而動(dòng)，主動(dòng)革新。二是在規(guī)劃安排中兼顧平衡與多樣化，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展，促進(jìn)資源整合。
三是更加注重自然資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，通過生態(tài)保護(hù)紅線劃定、海岸帶保護(hù)等，系統(tǒng)構(gòu)建生態(tài)安全格局。四是堅(jiān)持推進(jìn)國(guó)家與區(qū)域統(tǒng)籌，合理突破傳統(tǒng)行政界線，為重點(diǎn)城市群、經(jīng)濟(jì)帶打造國(guó)家級(jí)規(guī)劃或區(qū)域規(guī)劃。五是著重強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)于公共服務(wù)與社會(huì)資源的統(tǒng)籌配置作用，促進(jìn)空間資源共享與復(fù)合利用，推動(dòng)國(guó)土空間布局優(yōu)化與城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。完善國(guó)土空間規(guī)劃管理制度，充分落實(shí)各方管理職責(zé)與權(quán)利義務(wù)。
丹麥空間規(guī)劃不僅建立了完備的法律制度，且在編制與實(shí)施過程中廣泛發(fā)動(dòng)公眾參與。一是可以在相關(guān)法律法規(guī)基礎(chǔ)上，探索制定國(guó)土空間規(guī)劃法，為建立國(guó)土空間規(guī)劃體系奠定法律基礎(chǔ)，明確界定中央與地方規(guī)劃系統(tǒng)事權(quán)與管理職責(zé)。二是注重規(guī)劃編制過程的開放性，對(duì)于省級(jí)以下規(guī)劃，充分利用新聞媒體、基層組織，廣泛發(fā)動(dòng)社會(huì)公眾參與規(guī)劃提案與方案討論，鼓勵(lì)非政府機(jī)構(gòu)、城鄉(xiāng)居民及其他利益相關(guān)方共同參與規(guī)劃決策。
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相關(guān)刊物推薦：《國(guó)土資源信息化》Land and Resources Informatization(雙月刊)2001年創(chuàng)刊，本刊物發(fā)布國(guó)土資源部信息化建設(shè)的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)和政策、探討信化建設(shè)的思路，交流信息化建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，介紹信息化建設(shè)進(jìn)展，報(bào)道國(guó)內(nèi)外信息技術(shù)和信息化的發(fā)展動(dòng)態(tài)。由宏觀導(dǎo)向、信息化論壇、建設(shè)進(jìn)展，介紹信息化建設(shè)進(jìn)展，報(bào)道國(guó)內(nèi)外信息技術(shù)和信 息化的發(fā)展動(dòng)態(tài)。
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