下面文章主要整理了存款保險基金管理的相關準則和一些具體實踐，從而得知，完善的存款保險基金管理機制是存款保險機構(gòu)履行職責的保障。實現(xiàn)存款保險基金的管理，才能保障存款保險基金的安全，有助于在危機期間提升公眾信心、維護金融系統(tǒng)穩(wěn)定。本文通過分析加拿大存款保險基金管理的相關成功經(jīng)驗，為我國存款保險基金管理提供建設性意見。
關鍵詞：存款保險,基金管理,國際經(jīng)驗
一、引言
2015年5月1日，我國《存款保險條例》正式實施。在充分借鑒國際經(jīng)驗、遵循國際準則的基礎上，通過立法形式設立專門的存款保險基金，依規(guī)對存款人進行及時償付，可有效防范和化解系統(tǒng)性金融風險。隨著存款保險制度的深入實施以及存款保險基金規(guī)模的不斷積累，進一步構(gòu)建完善的存款保險基金管理體系、實現(xiàn)基金的有效管理，有利于存款保險制度有效運作，維護金融體系穩(wěn)定。
自1933年美國建立存款保險制度以來，國際上經(jīng)歷多輪金融風險處置和危機應對，存款保險基金管理經(jīng)驗不斷豐富，并形成一系列國際公認的準則和行之有效的做法，個別發(fā)達國家已建立較為完備的基金管理制度框架。建立健全我國存款保險基金管理體系，需充分借鑒國際實踐經(jīng)驗和主要國家的做法。
二、存款保險基金管理的國際準則和實踐
(一)國際準則
多數(shù)國家存款保險法規(guī)定了存款保險基金可以投資的寬泛范圍，但投資管理政策通常由存款保險當局決定。2014年11月，國際存款保險協(xié)會(IADI)發(fā)布《有效存款保險制度核心原則(修訂版)》指出，存款保險當局應當進行審慎投資和基金管理，建立明確的基金投資、風險管理政策，以及內(nèi)部控制與信息披露制度，實現(xiàn)基金保值和維持流動性;存款保險基金可以存放中央銀行，同時應限制對投保機構(gòu)的重大投資。
2015年6月，IADI發(fā)布《有效存款保險制度加強指引：事前基金》指出，為增強基金管理的有效性，存款保險當局應當制定基金管理政策框架，主要包括：一是基金管理的目標——至少包含流動性和資金保值;二是投資類型和期限;三是交易對手的選擇和限額;四是交易機構(gòu);五是流動性風險、市場風險、利率風險、匯率風險以及操作風險管理;六是與投資政策相契合的內(nèi)部審計機制。此外，存款保險當局應當在財務報表和年度報告中披露或者解釋投資政策和操作，適時披露其適用的會計準則、報告要求以及相關領域投資標準等。
(二)國際實踐
1.基金投資普遍以安全性為首要原則，投資策略較為保守。IADI指出，在某些情況下，當較多銀行倒閉時，金融市場可能失靈，從而引發(fā)系統(tǒng)性危機，而存款保險當局無法迅速調(diào)整投資組合，從收益率較高的投資轉(zhuǎn)向高流動性、更加穩(wěn)健的投資。此外，危機中，高風險投資通常承受沉重的拋售壓力，這將一定程度上削弱高風險投資的價值，影響存款保險當局履行風險處置職能。
因此，存款保險當局有必要秉持較為保守的基金投資策略。從國際實踐看，存款保險制度建立初期多數(shù)國家存款保險當局采用相對保守的基金管理策略，重點在于資金保值和流動性。在建立儲備或完成基金積累后，基金管理策略可能會有所不同，但資金保值仍是關鍵，盡可能避免高風險投資產(chǎn)生不必要的損失。如美國存款保險法規(guī)定，存款保險基金投資僅限于美國國債或由聯(lián)邦政府對其本金與利息進行擔保的證券。聯(lián)邦存款保險公司(FDIC)投資的債券品種主要是美國國庫券及安全等級較高的國債，投資目標是在保證本金安全的前提下追求收益最大化。
2.基金管理需保持良好的流動性。存款保險機構(gòu)通常對存款保險基金來源與運用進行預測和管理，但考慮到未預期的銀行倒閉、保費收入來源減少等因素影響，需要保持合適的基金流動性水平。從國際實踐看，多數(shù)國家和地區(qū)存款保險當局采取控制基金投資品種和期限，以及加強基金投資的流動性風險管理等手段，保持基金良好的流動性。如FDIC通過對存款保險基金的現(xiàn)金流進行預測(包括可預見和一定水平內(nèi)不可預見的現(xiàn)金流需求)，合理安排投資證券的到期日以及一級準備和二級準備的比例。
其中，一級準備包括隔夜投資證券，以及到期日在2天到12年之間的指定為可供出售類的特定長期投資證券;二級準備包括持有的其他投資證券。此外，為滿足FDIC資金需求，對于持有至到期的證券，經(jīng)批準可以出售，但需先出售指定的可供出售類證券。截至2016年末，F(xiàn)DIC國債投資中，一年期以下債券賬面價值為320.31億美元，占全部債券總額的比例為44.15%。
3.基金投資范圍主要是存放中央銀行和購買政府債券。目前，絕大多數(shù)國家和地區(qū)的存款保險基金主要投資于具有較高安全性、流動性的資產(chǎn)，包括短期政府債券、國債、金融債券，或?qū)①Y金存放于中央銀行。
如美國、加拿大、巴西、印度等?！都幽么蟠婵畋ｋU公司法》規(guī)定，存款保險基金僅限于投資高質(zhì)量、高流動性證券，主要包括國庫券和中長期政府債券;印度存款保險基金僅限于投資中央政府證券。僅有極少數(shù)存款保險當局將基金投資于其他金融工具。如阿塞拜疆存款保險基金可投資于外國金融債券和抵押貸款債券;俄羅斯存款保險基金可投資于公司債券、法人股和外國金融債券等。
4.存款保險與中央銀行建立基金管理合作機制很有必要。《有效存款保險制度加強指引：事前基金》指出，存款保險當局可以與中央銀行建立制度安排，委托后者執(zhí)行投資交易，特別是對存款保險基金投資證券進行清算交易。在對銀行進行干預和破產(chǎn)處置時，存款保險基金投資需快速、大量地進行清算回收。
如由存款保險當局自行開展大規(guī)模投資回收交易，可能向市場發(fā)出某家銀行即將倒閉或者需要進行干預的信號。相對而言，中央銀行基于公開市場操作和貨幣政策的目的，經(jīng)常會進行大規(guī)模的投資交易;委托中央銀行進行基金投資交易，可以避免對金融市場產(chǎn)生擾動，維護金融體系穩(wěn)定。例如馬來西亞存款保險公司與中央銀行建立合作安排，將投資賬戶設立在中央銀行，委托中央銀行進行投資和管理。
三、典型國家的做法：以加拿大為例
加拿大存款保險公司(CDIC)董事會是其最高權(quán)力機構(gòu)，下設審計委員會、管理與提名委員會、人力資源與償付委員會。在運營管理層面，CDIC設立保險與風險評估部、融資與資金管理部、追索與成本收回部等七個部門。其中，融資與資金管理部負責對存款保險基金投資及其風險進行管理，由一名董事會副主席分管，該副主席同時兼任CDIC的財務總監(jiān)(CFO)。融資與資金管理部在董事會的授權(quán)范圍內(nèi)開展基金投資等金融交易活動，管理基金投資風險并按年披露主要風險狀況，編制CDIC季度財務報告以及年度財務報告。
(一)基金投資策略注重
在風險防控基礎上實現(xiàn)保值增值，實行限額管理和資產(chǎn)組合管理，并嚴格限定投資交易人。一是對每類投資業(yè)務產(chǎn)品設定不同限額。目前，CDIC可以投資的業(yè)務產(chǎn)品有加拿大聯(lián)邦政府及其辦理機構(gòu)發(fā)行的債券、省級政府或市政金融當局發(fā)行的債券(見表2)。董事會不定期審批或撤銷證券投資產(chǎn)品，若撤銷對某一證券產(chǎn)品的審批，管理層應采取適當措施減少或清倉持有的相關證券產(chǎn)品。
二是資產(chǎn)組合管理。CDIC證券投資應保持兩個不同的資產(chǎn)組合，分別是：(1)持有至到期投資。持有至到期的期限分為1年、2年、3年、4年和5年，每一期限可投資品種的目標配置比例均為20%，可視情況在5%的區(qū)間范圍內(nèi)上下浮動。(2)證券投資。證券投資應包括加拿大聯(lián)邦政府發(fā)行的國庫券，投資賬面價值為0.5億加元與年度經(jīng)營和資本預算總額中的較高者。
三是對交易對手的信用評級進行限制。根據(jù)加拿大財政部發(fā)布的《國有企業(yè)風險管理指引》，投資的交易對手需達到相應的信用評級標準。若債券信用評級降至可允許信用評級標準之下，CDIC管理層應盡快采取必要措施減少持有規(guī)模，將風險敞口降至最低。評級應從兩個信用評級機構(gòu)獲取，其中應包括穆迪或標普。如果兩個評級存在差異，適用較低的評級。對單個合格證券發(fā)行機構(gòu)的證券投資，依據(jù)相應的信用評級，并實行資產(chǎn)組合限額管理。
四是限額管理和交易人限制。CDIC證券投資交易應由首席執(zhí)行官(CEO)、財務總監(jiān)(CFO)或董事會成員進行審批，其中首席執(zhí)行官授權(quán)審批的交易限額為4億加元，財務總監(jiān)授權(quán)審批的交易限額為2億加元，董事會成員可授權(quán)審批的交易限額為0.5億加元。首席執(zhí)行官可以臨時將交易權(quán)限委托其他主管或主管級別的職員進行，同時經(jīng)首席執(zhí)行官授權(quán)同意，財務總監(jiān)和董事會成員也可以委派其他債券與投資管理人執(zhí)行交易。
(二)嚴格防控
信用風險和市場風險，確保投資本金不受損失。CDIC董事會根據(jù)公司章程制定政策對主要風險進行管理，原則上每年對相關政策進行評估和修訂。存款保險基金投資的風險管理政策涵蓋信用風險、流動性風險、市場風險、利率風險等。
具體而言，一是通過投資限額管理、交易對手信用評級限制等，防控信用風險。經(jīng)營管理層負責對CDIC面臨的信用風險進行評估，定期(每年至少一次)向董事會提交信用風險管理程序合理性與有效性的評估報告。
二是市場風險管理。CDIC面臨的市場風險主要是利率風險，對匯率和其他價格風險不敏感。存款保險基金的證券投資以攤余成本記賬，以公允價值變動計算投資收益，并進行財務風險管理。
三是流動性風險管理。CDIC證券投資組合的到期期限與到期債務以及其他現(xiàn)金流出預期相匹配，以避免未到期證券在公開市場拋售;購買證券的總發(fā)行規(guī)模不得低于2.5億美元;單筆投資期限不能超過5年。管理層每半年向董事會報告流動性風險暴露情況。此外，董事會下設審計委員會每年對CDIC面臨的信用、操作、財務以及聲譽等方面風險進行評估。
四、啟示
依照我國《存款保險條例》規(guī)定和國務院批復同意的存款保險制度實施方案，我國存款保險基金由中國人民銀行管理，全部存放在中國人民銀行營業(yè)管理部基金專戶，并對基金的運用原則和投資形式等做出了制度性安排。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展以及吸收存款的銀行業(yè)金融機構(gòu)規(guī)模和數(shù)量增加，基金積累的速度不斷加快，基金規(guī)模將持續(xù)擴大。因此，應借鑒國際經(jīng)驗和主要國家做法，提前謀劃布局，盡快建立健全基金管理的組織架構(gòu)和制度框架，以安全性為首要原則，探索有效運用基金方式，實現(xiàn)保值增值。
一是建立健全基金管理的組織架構(gòu)，以及涵蓋投資決策、風險管理，內(nèi)部控制、會計財務、信息披露等方面內(nèi)容的制度框架。其中，在風險管控方面，逐步構(gòu)建有效的全面風險管理體系，覆蓋信用風險、流動性風險、市場風險和利率風險等主要風險，定期對各類風險開展計量及報告。
二是確立以安全性為基金投資運用的首要原則，在制度建立初期，僅限于購買國債和存放中國人民銀行獲取利息;當存款保險基金積累到一定規(guī)模時，可根據(jù)實際情況，考慮基金運用的其他方式，如投資政府債券、中央銀行票據(jù)、信用等級較高的金融債券及其他高等級債券等，明確投資品種、期限及操作權(quán)限等?；鹜顿Y過程嚴格實行限額管理和期限管理，確?；鹁哂休^強的流動性，以應對突發(fā)危機，穩(wěn)定公眾信心。
三是現(xiàn)階段可由中國人民銀行設立專門投資機構(gòu)，負責存款保險基金投資運用和風險管理。在存款保險基金投資運用過程中，應注意避免存款保險基金管理機構(gòu)進行的大規(guī)模投資交易被市場誤讀，因此，待存款保險機構(gòu)實體化后，存款保險機構(gòu)可以與中國人民銀行建立委托投資交易的相關制度安排，委托人民銀行執(zhí)行投資交易。
四是加強對存款保險基金管理的內(nèi)外部監(jiān)督。在外部監(jiān)督方面，按照《存款保險條例》的規(guī)定，存款保險基金收支遵循國家統(tǒng)一的財務會計制度，并依法接受審計機關的審計監(jiān)督;在內(nèi)部監(jiān)督方面，定期對存款保險基金面臨的財務風險、操作風險以及聲譽風險等進行審計和評估，防范基金重大損失，確保基金安全。
以上文章中先是對于現(xiàn)有存款保險基金管理的國際準則進行梳理，并對行之有效的國際實踐進行總結(jié);其次，鑒于加拿大已建立較為完備的基金管理制度框架，文章中還重點分析了加拿大存款保險基金管理的制度架構(gòu)、投資策略以及全面風險管理的做法;最后為完善我國存款保險基金管理制度，提出了相關建議。
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