[摘 要]監(jiān)管沙盒是一種旨在規(guī)范金融創(chuàng)新、保障金融消費者合法權益的金融監(jiān)管機制，而從自由貿易試驗區(qū)建區(qū)理念、海關業(yè)務多元實際以及任務需求三個方面看，沙盒監(jiān)管模式完全可以延伸運用至自貿試驗區(qū)海關監(jiān)管服務創(chuàng)新中。從加強規(guī)劃引導、制度設計、準入標準、監(jiān)管彈性、風險防控等五個方面，探索實施海關沙盒監(jiān)管的具體路徑，提升自貿試驗區(qū)海關監(jiān)管服務效能。
[關鍵詞]自由貿易試驗區(qū);海關監(jiān)管;監(jiān)管沙盒
“監(jiān)管沙盒”(RegulatorySandbox)概念自2015年11月由英國金融行為管理局全球率先提出以來，迅速在國際上得到認可與運用，中國香港、澳大利亞、新加坡、泰國、阿爾扎經、馬來西亞相繼在金融監(jiān)管領域推出沙盒監(jiān)管計劃[1]。
國內學界近五年來也圍繞沙盒監(jiān)管問題展開了大量研究，不少從事金融工作或專業(yè)研究的專家學者先后撰文探討了其中的模式、方法、風險及法律問題，有的還根據實踐總結出了具體的操作流程和風險作業(yè)模式[2]。新發(fā)展格局下的自貿區(qū)面臨提升改革和制度創(chuàng)新系統(tǒng)集成性、促進新業(yè)態(tài)加快發(fā)展等新形勢新任務，監(jiān)管沙盒的制度設計不僅與自貿區(qū)理念相契合，而且與海關監(jiān)管服務創(chuàng)新的現實基礎相吻合，有必要引起重視并加以研究。
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一、監(jiān)管沙盒的制度設計與實際應用
監(jiān)管沙盒的創(chuàng)立初衷是著眼于解決金融科技監(jiān)管的實際需要，其本質上是一種規(guī)范金融創(chuàng)新、保障金融消費者合法權益的監(jiān)管機制，其核心在于積極面對監(jiān)管創(chuàng)新與監(jiān)管規(guī)則有時不夠匹配甚至互相矛盾的難題，通過一系列制度安排為金融機構或相關機構提供一個完整的、閉合的測試場景。直白地說，監(jiān)管沙盒的推出，就是為了在嚴格防控風險與保護相關主權益之間尋求最佳平衡，通過主動合理地設置監(jiān)管規(guī)則助力創(chuàng)新項目落地落實。
(一)監(jiān)管沙盒應用的機制原理
以金融監(jiān)管為例，沙盒監(jiān)管的運行一般有準入、測試、評估三大環(huán)節(jié)，即首先，由監(jiān)管機構對相關項目申請進行審核，并針對審批通過的項目量身制定具體的測試方案;其次，監(jiān)管機構全程監(jiān)控，聯(lián)合相關部門、行業(yè)協(xié)會并引入專家外腦支持，對被監(jiān)管者的測試項目進行合規(guī)性指導;最后，測試項目經評估達到預期結果的，即可投入正式市場運營或者形成可復制可推廣制度成果。從公共行政角度看，沙盒監(jiān)管是一種具有合作主義性質的監(jiān)管模式，在相當程度上擺脫了傳統(tǒng)單向管控“命令—控制”式的局限，重在建立制度化框架和多元主體協(xié)同治理機制，更加重視監(jiān)管方和被監(jiān)管者之間的互動與共贏。
從經濟成本角度看，沙盒監(jiān)管的整個運作過程中，金融監(jiān)管成本與被監(jiān)管成本都有所降低：與多方聯(lián)合專項整治式的傳統(tǒng)監(jiān)管相比，監(jiān)管方在一個真實可控環(huán)境中對被監(jiān)管方項目進行全程監(jiān)控，既能精細化搭建監(jiān)管框架，也極大縮短監(jiān)管規(guī)則的探索時間，尤其是當項目出現或者存在巨大風險時，監(jiān)管方可以立即中止項目，被監(jiān)管機構直接止損。從監(jiān)管規(guī)則角度看，監(jiān)管沙盒具有部分豁免的屬性，其既不是“先放任—再治理”的粗放監(jiān)管，也不是單方面完全限定框架的過度監(jiān)管，而是風險可控的前提下通過監(jiān)管者與被監(jiān)管者的溝通，在一定范圍、一定限度內給予一定規(guī)則的豁免，從而為創(chuàng)新預留了足夠的空間。
(二)監(jiān)管沙盒應用的現實場景
監(jiān)管沙盒從“概念史”的角度看，確系舶來品，至少首次提出不在中國，但在方法實質上，我國不同領域的不同監(jiān)管層對其都不陌生，國內一些學者就敏銳地指出監(jiān)管沙盒與我們熟悉的“政策試點”之間的相似性與可比性，我國重大的政策試點，都是由中央政府通過頂層設計的方式先授權某些部門、某些區(qū)域“先行先試”，通過行政試驗和暫行條例的形式進行政策實踐，探索經驗與教訓，并最終建立整體性、創(chuàng)新性的全國政策[3]。正因為如此，監(jiān)管沙盒在我國的應用范圍不斷擴大，中國版監(jiān)管沙盒不斷呈現新面貌。2020年1月14日，中國人民銀行發(fā)布《金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點應用公示(2020年第一批)》，標志了中國金融監(jiān)管領域正式啟動相關監(jiān)管沙盒模式。
2021年3月15日，國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)布《關于2020年全國汽車和消費品召回情況的通告》，在概述上一年度汽車和消費品召回情況的基礎上，明確提出將適時啟動沙盒監(jiān)管，推進智能汽車OTA大數據平臺建設，探索建立智能車輛安全自我評估和事故報告制度[4]。2020年5月13日，北京市海淀區(qū)市場監(jiān)管局召開新聞發(fā)布會，明確宣布將在中關村科學城范圍內對直播和短視頻“帶貨”試行沙盒監(jiān)管機制，引導直播和短視頻購物領域健康規(guī)范發(fā)展[5]。然而，相比較其他監(jiān)管部門的“躍躍一試”，21個自由貿易試驗區(qū)內雖然海關監(jiān)管創(chuàng)新都不同程度取得了實際成效并形成了一批可復制可推廣的制度成果，但沙盒監(jiān)管應用方面則尚未破冰。
(三)監(jiān)管沙盒應用的潛在風險
作為一種全新的復雜監(jiān)管工具，監(jiān)管沙盒在實際應用中也需要客觀看待其潛在風險，我們認為主要有以下三個方面風險：第一，“監(jiān)管俘獲”風險。“監(jiān)管俘獲”概念目前常見于金融領域，主要指被監(jiān)管者利用各種因素影響監(jiān)管者的種種行為與過程，也就是說，原本是監(jiān)管者需要或者致力于實現或達到的目標、內容反而被被監(jiān)管者“代位”設計了。[6]
監(jiān)管沙盒更加注重監(jiān)管者與被監(jiān)管者的溝通配合，在這個過程中，極有可能存在被監(jiān)管者有意遮蔽問題或者政策制定被刻意導向被監(jiān)管利益的風險。第二，“監(jiān)管過度”的風險。每一個監(jiān)管沙盒在設計之初，都建基于當下的、現實的監(jiān)管框架，監(jiān)管部門難免不會沿用傳統(tǒng)的思路去應對新情況新問題，反而會出現越便于監(jiān)管就管得越多的現象，在一定程度上導致監(jiān)管資源的浪費。第三，“監(jiān)管不足”的風險。由于監(jiān)管沙盒運行的“安全環(huán)境”有一定的選擇性，理想化、理論化因素占比較高，導致對測試樣本評估不夠全面，尤其是沙盒運行時間有限，一些風險在測試期間可能并不會暴露。上述風險的存在直接影響了沙盒監(jiān)管的實際效能，應當引起足夠重視。
二、監(jiān)管沙盒理念與自貿區(qū)海關監(jiān)管創(chuàng)新
監(jiān)管沙盒從誕生之日起就致力于解決未來創(chuàng)新的動態(tài)性、多樣性與現實監(jiān)管的確定性、穩(wěn)定性之間的矛盾甚至沖突，這些矛盾與沖突不僅出現在金融監(jiān)管領域，幾乎所有政府監(jiān)管部門在實際監(jiān)管中都會遭遇。一些自貿區(qū)海關單位密集出臺一系列改革創(chuàng)新舉措之后，不得不面臨部分法律法規(guī)尚未調整與企業(yè)群眾創(chuàng)新需求攀升的新情況新問題，防控改革創(chuàng)新中的未知風險也面臨更多壓力，從這個意義上看，借鑒應用監(jiān)管沙盒正當其時。
(一)監(jiān)管沙盒適應自由貿易試驗區(qū)先行先適的建區(qū)理念
從第一個自貿試驗區(qū)成立以來，各級就一直在貫徹“先行先試”要求，全國人大常委會授權國務院在自由貿易試驗區(qū)暫停實施或調整部分法律規(guī)定，國務院多次下文強調要“支持自貿試驗區(qū)先行先試”，上海市人民代表大會常務委員會也依法通過《關于在中國(上海)自由貿易試驗區(qū)調整實施本市有關地方性法規(guī)規(guī)定的決定》，為“先行先試”提供了地方法律的保障。
海關監(jiān)管服務是優(yōu)化營商環(huán)境、促進跨境貿易便利化的基礎支撐和客觀保障，一些監(jiān)管理念和規(guī)則需要不斷做出調適甚至突破才能適應自貿區(qū)的發(fā)展實際，這就需要以試點的方式探索動態(tài)的適應性監(jiān)管。監(jiān)管沙盒的有限監(jiān)管、空間區(qū)隔等制度設計，與自貿區(qū)“先行先試”的建區(qū)理念相得益彰，而自貿區(qū)諸多方面試點先行的豐富經驗，又構成海關監(jiān)管服務創(chuàng)新“試驗田”的現實基礎。比如，進出口貨物申報制度創(chuàng)新一直是海關監(jiān)管服務創(chuàng)新的重難點之一，創(chuàng)新步伐不夠快就容易落后于對外貿易發(fā)展，但創(chuàng)新步子過于大又有可能沖擊現有的進出口秩序，運用沙盒監(jiān)管有利于推進在自貿區(qū)內進行相關改革試點并形成可復制可推廣的制度經驗，也是對傳統(tǒng)“先試點、再總結、后推廣”模式的更新升級。
(二)監(jiān)管沙盒適應自由貿易試驗區(qū)海關業(yè)務的多元實際
雙循環(huán)格局需要自由貿易試驗區(qū)，自貿區(qū)也有助于形成以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。以江蘇自貿區(qū)南京片區(qū)為例，2021年上半年，新增制度創(chuàng)新成果40余項，落地全國首批區(qū)塊鏈出口信保保單融資應用場景，入選國家第二批沙盒監(jiān)管試點。以上海自貿區(qū)為例，2020年上半年，區(qū)內保稅區(qū)逆勢上揚，吸引合同外資25億美元，同比增長20%以上，有93家存量企業(yè)進行了增資擴股。而當眾多企業(yè)和金融機構入駐投資自貿區(qū)后，勢必有多元化的進出口業(yè)務需求，海關監(jiān)管創(chuàng)新就會成為支持自貿區(qū)發(fā)展的關鍵因素，應用監(jiān)管沙盒有助于解決傳統(tǒng)監(jiān)管規(guī)則相對滯后于自貿區(qū)發(fā)展的“步速問題”，更加適應自貿區(qū)新業(yè)務新業(yè)態(tài)迭起的發(fā)展狀況。
(三)監(jiān)管沙盒適應自由貿易試驗區(qū)海關監(jiān)管創(chuàng)新的任務需求
根據人行金融穩(wěn)定局的設想，金融監(jiān)管沙盒通過不同主體間的一系列交流協(xié)作和數據實時共享機制，實現動態(tài)多維的全面測試評估，不斷促進政策調整、監(jiān)管改進。以此為參照，在自貿區(qū)推行海關監(jiān)管沙盒，可以凸顯四大優(yōu)勢：
第一，通過豐富的樣本，形成各方良性互動，便于海關實現多渠道、多維度地掌握新舊事物的本質區(qū)別和交互作用。第二，通過綜合監(jiān)管數據整合，為海關監(jiān)管沙盒的實施提供底層的數據支持和信息化監(jiān)管的條件。
第三，通過不同的場景，促進自貿區(qū)海關監(jiān)管創(chuàng)新的橫向交流，在其中一個自由貿易試驗區(qū)申請測試的項目經一段時間的測試后，便可推廣到其他自由貿易試驗區(qū)試行，從而形成全方位、多場景的海關監(jiān)管服務創(chuàng)新體系。第四，通過自貿區(qū)國際交流合作，為未來海關的國際合作創(chuàng)造更好基礎，海關監(jiān)管服務具有一定的跨境屬性，越是具有競爭力的海關監(jiān)管體制機制就越能在國際上得到認同與推廣，有必要積累自由貿易試驗區(qū)的監(jiān)管經驗，積極推動國際海關監(jiān)管合作。
三、自貿區(qū)海關監(jiān)管沙盒的實踐路徑構想
這里首先要強調的是，研究監(jiān)管沙盒的海關應用并不代表海關監(jiān)管中一定要運用監(jiān)管沙盒，而是要因地制宜、因勢利導，堅決防止監(jiān)管沙盒越出海關監(jiān)管底線的情事發(fā)生。客觀地說，在自貿試驗區(qū)海關監(jiān)管可創(chuàng)新越項目越來越有限的情況下，嘗試應用監(jiān)管沙盒的相關理念和方法，還是能夠有所作為的。
一方面，自貿區(qū)的功能定位及未來發(fā)展能夠充分培育監(jiān)管沙盒，有利于彌補海關監(jiān)管在應對創(chuàng)新業(yè)態(tài)方面的不足;另一方面，隨著其他領域沙盒監(jiān)管在自貿區(qū)的擴大應用，各類有益的經驗將得到廣泛積累，從而為海關監(jiān)管沙盒提供參考借鑒。當然，我們也要清醒看到，自貿區(qū)海關監(jiān)管沙盒在實際操作層面還面臨一些挑戰(zhàn)，比如，監(jiān)管沙盒對監(jiān)管資源配備的要求較高，從沙盒設計、溝通指引、風險防控、成效評估到最后相關政策出臺，都要需要相應的機構設置、人員配備、技術儲備和管理機制等方面配套，這無疑會加重自貿區(qū)海關監(jiān)管資源負擔。因此，海關監(jiān)管沙盒在實踐路徑設計方面需要重點考慮以下五個方面因素：
(一)加強規(guī)劃引導，明確監(jiān)管主體職責
各領域監(jiān)管改革創(chuàng)新或多或少都面臨監(jiān)管主體懂規(guī)則但不能及時動態(tài)了解被監(jiān)管者訴求需求的難題，導致一些監(jiān)管創(chuàng)新陷入“叫好不叫座、叫座又逾矩”的兩難境界。監(jiān)管沙盒應運而生，就是希望通過通盤考慮各個環(huán)節(jié)、多方引入相關主體，最終形成公正準確的評估結果，形成可復制可推廣的監(jiān)管創(chuàng)新。未來可能出現的自貿區(qū)海關監(jiān)管沙盒多具有復雜性、無可比性特征，不僅需要綜合考慮各類主體的訴求需求，還需要引入外部主體以輔助測試.
因此，有必要首先確立海關的主體地位，堅決防止項目經費由誰出具即由誰主導的傾向，明確海關為沙盒測試整個流程的唯一或牽頭監(jiān)管主體，從而實現對創(chuàng)新項目直接有效的監(jiān)督與指導;在協(xié)調機制方面，由海關作為唯一或牽頭監(jiān)管主體，負責與測試企業(yè)及有關部門進行溝通協(xié)商;在政策工具方面，海關可會同自貿區(qū)稅務、經發(fā)、科創(chuàng)、人社等部門，根據不同企業(yè)、不同產業(yè)、不同行業(yè)的不同目標定位，度身定制不同監(jiān)管沙盒的具體指標和配套政策，細化相關作業(yè)流程，發(fā)揮好沙盒監(jiān)管目標的規(guī)劃引導作用?？紤]到全國目前21個自貿區(qū)的功能定位、產業(yè)發(fā)展、遠景規(guī)劃各有特色，可以適度把監(jiān)管沙盒的設立權限下放至隸屬海關這一層級，負責監(jiān)管沙盒的實施、管理和改進。
(二)全鏈閉合運作，構建嚴密監(jiān)管體系
一個完備的監(jiān)管沙盒體系，離不開監(jiān)管主體、協(xié)調機制、政策工具等方面要素，需要構建事前、事中、事后完整的監(jiān)管鏈條、整合好各方面的資源。事前要盡可能地做到標準確定、機會平等，自貿區(qū)企業(yè)海關信用評級類型多樣，可以循序漸進放寬測試主體類型，原則上不要只授權高信用級別企業(yè)能夠進入測試，以有助于海關掌控風險，更好把準自貿區(qū)海關監(jiān)管創(chuàng)新的脈向;可以在取得自貿區(qū)相關部門認可的前提下，有條件允許自貿區(qū)行政區(qū)劃以外的創(chuàng)新項目入區(qū)測試;可以通過自貿區(qū)各類公共平臺發(fā)布信息或接收申報，在不涉及商業(yè)秘密的情況下，公示進入測試或未通過準入的項目及相關信息，以利于起到引導創(chuàng)新發(fā)展方向的作用。
事中監(jiān)管重在實現沙盒內外的運行順暢，可以通過自貿區(qū)的綜合監(jiān)管平臺，定期不定期公布測試項目情況，并通過沙盒項目專員或顧問團隊及時搜集匯總各方面反饋，一方面便于相關主體直觀了解監(jiān)管沙盒運行模式以節(jié)省監(jiān)管成本，另一方面也便于引入外部監(jiān)督以幫助海關研判暫未發(fā)現的各類風險，降低“監(jiān)管俘獲”的可能性。事后監(jiān)管的重點則要放在構建高效嚴謹的評估體系上，由海關獨立成立或牽頭其他協(xié)同部門共同組成評估小組，采取外部評測信息疊加內部量化評價結果的定性+定量方 法，研判沙盒項目是否繼續(xù)推廣或調試后如何推廣。
(三)明確準入標準，打造科學測試環(huán)境
未來海關監(jiān)管沙盒的推出與自貿區(qū)業(yè)態(tài)的快速發(fā)展高度關聯(lián)，一些海關監(jiān)管服務創(chuàng)新在形式、內容上都與傳統(tǒng)監(jiān)管模式存在差異，有必要在充分調查研究的基礎上，放寬對項目類型的限制，擴大允許測試的企業(yè)性質、業(yè)務類型、技術手段的范圍，使測試內容更加多元化。可以參照國外金融監(jiān)管沙盒的相關做法，在有效防控風險的前提下，利用正負指標對各項評判標準打分，重點關注項目自身的創(chuàng)新性與應用性，只要項目綜合情況符合準入條件便可進入測試。針對監(jiān)管沙盒的具體成效短期內無法有效驗證的情況，海關可以采取限制性授權、有范圍豁免等措施辦法制定準入標準，確保項目測試可行可控。
(四)增強監(jiān)管彈性，規(guī)范設計豁免機制
自貿區(qū)海關監(jiān)管沙盒的著眼點在于平衡創(chuàng)新與風險，要科學協(xié)調監(jiān)管沙盒與現有法律法規(guī)之間的關系，一方面，監(jiān)管沙盒在設計、運行、評估、推廣等各環(huán)節(jié)需要得到現有法律法規(guī)的認可;另一方面，監(jiān)管沙盒中的各方行為及相互合作等都應該得到規(guī)范，尤其是對于無先例可循的技術手段和業(yè)務模式，有必要通過多樣化的豁免機制促進充分測試，為自貿區(qū)業(yè)態(tài)發(fā)展提供海關監(jiān)管創(chuàng)新的有力支持。需要注意的是，在制定優(yōu)惠政策和豁免條例時，海關要時刻注意自身職能范圍，加強與其他部門的溝通協(xié)調，避免與上位法相沖突[7]。
(五)注重防控風險，確保實際監(jiān)管成效
監(jiān)管沙盒在日常運行中，要堅持從源頭做好風險預防和動態(tài)監(jiān)測工作。一方面，要確保參與測試的企業(yè)具備風險補償能力，能夠應對測試期間可能的損失;另一方面，要在沙盒測試的申請、測試、退出等各環(huán)節(jié)中，持續(xù)監(jiān)控受測試方行為，及時發(fā)現風險并制定解決方案。比如，在企業(yè)提交沙盒監(jiān)管項目申請時，要求企業(yè)提供適用范圍、信息披露、損失賠償等各方面做出詳細說明;在測試期間，要求企業(yè)一定的時間頻率定期報告和持續(xù)監(jiān)測;在項目完成退出時，需評估風險控制與應對情況，對未能達標的創(chuàng)新項目，應要求被測評方改進方案，若仍然未能達標，則堅決措施予以限制或禁止。
[參考文獻]
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作者：楊曉璐1 章慕榮2
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