摘要:我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段,資源配置效率成為影響經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要因素?；谫Y源配置視角,利用中國263個地級市面板數(shù)據(jù),探究地方政府土地出讓對我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的影響及其作用機制。結(jié)果表明:(1)土地出讓顯著抑制了經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展,招拍掛出讓的抑制效應(yīng)高于協(xié)議出讓,且存在明顯的異質(zhì)性特征。(2)地方政府低價出讓工業(yè)用地、高價出讓商服用地的兩種供地策略造成土地價格扭曲,進一步加劇土地出讓對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的抑制作用。(3)相關(guān)作用機制檢驗表明,地方政府土地出讓導(dǎo)致區(qū)域資源錯配效應(yīng),通過區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級與區(qū)域創(chuàng)新水平影響經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。(4)地方政府舉債動機與經(jīng)濟增長目標動員顯著調(diào)節(jié)了土地出讓對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的影響。因此,應(yīng)規(guī)范管理土地出讓金,有序推進土地出讓制度改革,統(tǒng)籌考慮地方政府舉債動機和經(jīng)濟增長目標動員,緩解土地財政負向效應(yīng);應(yīng)強化土地要素市場化改革,逐漸弱化地方政府對土地資源的過度壟斷。
關(guān)鍵詞:土地出讓;資源錯配;地方政府舉債動機;目標動員;經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展
一、引言與文獻綜述
資源錯配是解釋區(qū)域發(fā)展失衡及地區(qū)收入差距的常見原因。改革開放40多年來,由于國家區(qū)域政策扶持與技術(shù)支持,區(qū)域發(fā)展水平得到了顯著提升[1]。隨著中國特色社會主義進入新時代,我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾,經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展面臨新挑戰(zhàn),發(fā)展步伐受阻。中國經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)發(fā)生重大轉(zhuǎn)變,勞動力與土地等要素成本上升,消費結(jié)構(gòu)調(diào)整加速,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級速度無法滿足人民日益增長的美好生活需求,區(qū)域發(fā)展差距擴大與地區(qū)收入差距惡化等問題交織出現(xiàn)[2]。
然而引致經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展進程放緩的原因是多方面的,除了社會經(jīng)濟發(fā)展周期性因素外,資源配置不合理等結(jié)構(gòu)性因素也不可忽視[3-5]。當前,土地資源錯配是政界與學(xué)界不可忽視的重要問題。在中國特有的土地征用與出讓制度下,由于政府干預(yù)與管制資源現(xiàn)象的普遍存在,土地資源配置中政府與市場雙重失靈,引發(fā)土地資源錯配[6]。土地資源錯配與土地財政密切相關(guān),地方政府在實施土地財政過程中,采取兩種供地策略,即低價出讓工業(yè)用地、高價出讓商服用地,造成了土地價格扭曲,導(dǎo)致土地資源不合理配置問題[7]。
與此同時,土地出讓模式關(guān)聯(lián)地價與房價,“地王”層出不窮,房價高企備受質(zhì)疑[8]。2020年全國地方政府土地出讓金收入達8.41萬億元,同比增長15.90%,占同期地方財政收入的84.03%,創(chuàng)下33年來最高紀錄,表明土地出讓收入仍然是地方財政收入的重要組成部分。毋庸置疑,土地出讓收入是我國工業(yè)化快速發(fā)展的重要支撐[9]。面對內(nèi)外部經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境變化,我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型迫在眉睫,深化財政體制改革顯得尤為重要。在此背景下,考察土地出讓對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的影響,具有重要意義。土地出讓一直是土地經(jīng)濟與區(qū)域發(fā)展領(lǐng)域的研究熱點,相關(guān)研究主要集中在土地出讓產(chǎn)生的制度原因及其經(jīng)濟效應(yīng)。
已有研究普遍認為,分稅制改革是誘發(fā)土地出讓收入增長的制度成因,分稅制改革致使地方政府財權(quán)與事權(quán)不匹配,財政壓力與投資驅(qū)動雙管齊下加劇地方政府獲取土地財政的積極性,加大了資源配置扭曲程度[10-14]。在晉升錦標賽理論框架下,土地出讓規(guī)模與官員晉升也密切相關(guān),地方官員為了獲得晉升,熱衷土地出讓,贏取經(jīng)濟績效考核,在此過程中對區(qū)域社會經(jīng)濟產(chǎn)生了不可忽視的負面效應(yīng),如城鄉(xiāng)發(fā)展差距擴大與基本公共服務(wù)滯后等問題[15-21]。而在深層次負向效應(yīng)方面,地方政府以土地使用權(quán)為媒介搭建的融資平臺,演變成“土地金融”,致使地方政府債務(wù)高企,進一步擴大了金融風險,阻礙了經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展進程[22-26]。
對于土地出讓與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)系研究,現(xiàn)有文獻主要基于財政分權(quán)理論構(gòu)建分析框架。中央政府在財政分權(quán)體制下,實施適度的財政縱向失衡可以有效控制地方政府,以及通過土地價值挖掘?qū)崿F(xiàn)宏觀發(fā)展目標[27]。在這個過程中,科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度進一步強化了財政分權(quán)對經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的作用[28]。不可否認,財政分權(quán)政策的實施效果具有區(qū)域異質(zhì)性,經(jīng)濟發(fā)展水平較高地區(qū)的作用效果明顯優(yōu)于經(jīng)濟發(fā)展水平較低地區(qū)。此外,因過高的財政縱向失衡催生了土地財政問題,也引發(fā)了人們對經(jīng)濟波動的關(guān)注與憂慮[29]。
已有研究聚焦于土地出讓制度成因及其經(jīng)濟效應(yīng),而鮮有文獻融合土地出讓、資源錯配與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展于統(tǒng)一框架來研究。部分研究雖涉及土地資源錯配與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、土地出讓與全要素生產(chǎn)率等關(guān)聯(lián)主題[30-31],但存在進一步拓展的可能,如細化研究范圍以及進一步聚焦經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展主題等方面。鑒于此,為彌補上述研究缺口,本文基于資源錯配視角,嘗試剖析地方政府土地出讓行為對我國經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的真實影響,并從經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展視角綜合分析地方政府土地出讓行為所產(chǎn)生的影響,以此來解釋經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的地區(qū)差異性,以期揭示土地出讓所帶來的負面效應(yīng),為地方政府的行為約束及財稅體制改革提供理論參考。
二、理論基礎(chǔ)與研究假設(shè)
我國歷經(jīng)了1994年分稅制改革與2002年所得稅收入分享改革,中央政府財權(quán)相對集中,轉(zhuǎn)移支付能力得到極大提升。在此背景下,地方政府則面臨財權(quán)收縮、事權(quán)擴張的困境,財政壓力增大。地方政府財政收入占比由1993年的70%銳減為1994年的44%,而財政支出則在70%基礎(chǔ)上逐年上升[24],迫使地方政府尋求預(yù)算外收入,以滿足地方政府經(jīng)濟發(fā)展和社會公共服務(wù)投入需求。
加之中央政府對土地出讓金的寬松監(jiān)管,土地出讓收入成為地方政府最大的預(yù)算外收入來源。隨著地方政府以土地使用權(quán)為主體資產(chǎn)搭建的融資平臺不斷興起,土地融資在地方政府財政補充與支撐城鎮(zhèn)化發(fā)展等方面發(fā)揮重要作用。自1998年以來,我國土地出讓收入總體呈上升態(tài)勢,土地出讓金占GDP比重由1998年的0.6%上升為2019年的8.5%。
土地出讓也成為占比最大的土地取得方式,比重高于劃撥、租賃等形式?？傮w來看,土地出讓收入構(gòu)成了地方政府土地財政的核心組成部分。雖然地方政府謀求土地出讓收入具有“剛性需求”,但過度依賴土地出讓發(fā)展模式也引發(fā)一系列負面影響。在地方官員的考核晉升激勵下,地方政府一方面以工業(yè)用地優(yōu)惠和基礎(chǔ)設(shè)施補貼雙重政策福利招商引資,另一方面高價出售商服用地以彌補工業(yè)用地成本,呈現(xiàn)出地方政府間土地出讓價格的“逐底競爭”和地方政府間GDP“零和博弈”競爭[32-34]。從地區(qū)發(fā)展視角看,地方政府通過土地出讓收入緩解了地區(qū)發(fā)展的財政約束,為經(jīng)濟發(fā)展提供了資金來源。
但過度依賴土地出讓發(fā)展模式,大建開發(fā)區(qū),為招商引資低價或零價出讓土地,導(dǎo)致工業(yè)用地擠占了城市稀缺土地資源,引發(fā)了大量優(yōu)質(zhì)土地資源浪費與閑置現(xiàn)象,加劇了土地資源錯配。這種粗放發(fā)展與低效土地利用方式引發(fā)的區(qū)域資源布局空間錯配,使低效率企業(yè)擠占了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間,不利于企業(yè)生產(chǎn)效率提升,抑制了區(qū)域全要素生產(chǎn)率提升,進而抑制了經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展[35-36]。綜上,本文提出如下假設(shè)。假設(shè)1:地方政府土地出讓加劇了土地資源錯配,導(dǎo)致區(qū)域資源布局空間錯配,抑制了區(qū)域創(chuàng)新,進而阻礙了經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。土地出讓對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的負向效應(yīng),也可以從經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的結(jié)構(gòu)性視角來分析。
一方面,土地出讓規(guī)模過度擴大會加劇地方政府公共財政支出結(jié)構(gòu)的扭曲程度,抑制區(qū)域基本公共服務(wù)發(fā)展。通常而言,一般公共預(yù)算支出能夠滿足地方政府正常運轉(zhuǎn)的必要支出。鑒于支配相對自由的預(yù)算外收入,地方政府傾向依賴土地財政收入進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),往往忽視公共服務(wù)建設(shè)投資,以換取地方政府官員主政期內(nèi)的政績工程,誘發(fā)了地方政府短視行為,導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)與低效利用等復(fù)雜性問題,并且不利于公共服務(wù)建設(shè)與區(qū)域發(fā)展質(zhì)量提升[37-38]。
另一方面,土地出讓規(guī)?？焖贁U大會導(dǎo)致區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“鈍化”,不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級優(yōu)化。地方政府依賴土地財政保障短期經(jīng)濟增長,并陷入大量投資制造業(yè)的路徑鎖定效應(yīng),產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)無法升級[39]。在我國經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型大背景下,地方政府投資路徑依賴不僅不利于第二產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級,也不利于第二產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)充分過渡,阻礙了區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級[31]。另外,由于地價與房價緊密關(guān)聯(lián),地方政府土地出讓收入增長,必然助推外部資本進入房地產(chǎn)市場,直接或間接助推了房價的快速上漲[40],對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生了資源錯配效應(yīng)。具體表現(xiàn)為:
第一,房價上漲直接增加了企業(yè)生產(chǎn)成本與經(jīng)營負擔,并在高房價盈利刺激下,企業(yè)投入資金集中進入房地產(chǎn)市場,擠占了企業(yè)創(chuàng)新投入資金,從而抑制了區(qū)域企業(yè)生產(chǎn)效率的整體提升。第二,房價上漲引發(fā)勞動力分流,不利于區(qū)域集聚。房價上漲提高了消費者居住成本,降低了相對效用水平,抑制勞動力在區(qū)域集聚意愿。
而高端服務(wù)業(yè)發(fā)展需要勞動力的充分集聚,因此土地出讓在勞動力流動層面阻礙了高端服務(wù)業(yè)發(fā)展及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。隨著地方政府土地財政依賴提高,相應(yīng)的資源錯配效應(yīng)會不斷顯現(xiàn),從而抑制區(qū)域全要素生產(chǎn)率提升,阻礙經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。綜上,本文提出如下假設(shè)。
假設(shè)2:地方政府土地出讓會通過高房價負向溢出與區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“鈍化”兩條路徑抑制區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。同時,地方政府低價出讓工業(yè)用地、高價出讓商服用地模式,加劇了土地要素的價格扭曲,進一步阻礙了經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。
三、研究設(shè)計
(一)模型構(gòu)建
本文主要考察地方政府的土地出讓行為與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)系,具體為土地出讓對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的真實影響,以及地方政府差異化土地出讓策略對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的具體影響。為了進一步識別土地出讓影響經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的作用路徑,參照溫忠麟等[41]的方法,構(gòu)建了中介效應(yīng)模型檢驗作用路徑。中介效應(yīng)模型檢驗步驟為:首先,將經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展水平作為被解釋變量,土地出讓規(guī)模作為解釋變量進行回歸,與基準回歸模型(1)式一致。其次,將系列中介變量作為被解釋變量,土地出讓規(guī)模作為解釋變量進行回歸。最后,將土地出讓規(guī)模和系列中介變量同時納入回歸模型,考察兩者對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展水平的影響。
(二)變量測度與說明
1.被解釋變量:經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展水平(HED)。對于經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展水平的測度,已有研究從全要素生產(chǎn)率角度間接度量經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展[43]。鑒于經(jīng)濟高質(zhì)量含義豐富,更多研究通過構(gòu)建綜合評價體系測度經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展水平[44-45]。因此,本文參考權(quán)威文獻測算方法,從經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)共享及經(jīng)濟成果惠民4個方面選取20個相關(guān)指標測算263個地級市的經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展水平,記為HED。
2.解釋變量:土地出讓規(guī)模(Land)。本文的核心解釋變量是地方政府的土地出讓行為,主要用土地出讓規(guī)模來衡量。土地出讓規(guī)模反映地方政府謀取轄區(qū)土地價值的行為特征,以及地方政府獲取預(yù)算外收入的積極性。結(jié)合已有統(tǒng)計數(shù)據(jù),本文選取2003—2019年263個地級市層面土地出讓規(guī)模來度量,記為Land。
3.控制變量。經(jīng)濟發(fā)展水平(ED)采用區(qū)域人均GDP來衡量,交通基礎(chǔ)條件(TC)采用公路密度與鐵路密度之和表示,人力資本水平(HC)采用各區(qū)域高校在校生人數(shù)表示,城鎮(zhèn)化水平(LU)直接采用城鎮(zhèn)化率衡量,對外開放程度(FDI)直接采用外商直接投資額表示,政府財政支出(GS)采用地方政府財政一般預(yù)算支出占地方GDP的比重表示。
四、實證結(jié)果與分析
本文主要從兩個方面展開穩(wěn)健性檢驗:一方面,尋找合適的工具變量緩解回歸可能存在的內(nèi)生性問題;另一方面,通過替換核心變量的方法對相關(guān)結(jié)果做穩(wěn)健性檢驗。雖然本文剖析了土地出讓對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展影響的作用機制,并且嚴格控制相關(guān)重要變量,仍然不可否認存在經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展會影響土地出讓規(guī)模的可能。因此,為保證回歸結(jié)果的可靠性,本文將進一步構(gòu)建合適的工具變量,以緩解內(nèi)生性問題對研究結(jié)論的影響。工具變量應(yīng)滿足“排他性”原則,即要尋找到僅與土地出讓有關(guān)而與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展沒有直接聯(lián)系的外生變量。
結(jié)合土地出讓規(guī)模主要取決供需兩端的內(nèi)在原因,且借鑒已有研究成果,本文在李力行等[36]做法基礎(chǔ)上,利用區(qū)域土地坡度的均值作為地方政府土地出讓供給端的工具變量,區(qū)域土地坡度與經(jīng)濟增長目標的交互項作為土地出讓需求端的工具變量,并使用兩階段最小二乘法(2SLS)進行回歸。在替換變量法進行穩(wěn)健性檢驗方面,主要對解釋變量與被解釋變量同時做替換處理,具體是采用土地出讓金替換土地出讓面積,以全要素生產(chǎn)率替換經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展,再次進行回歸。
五、進一步分析
(一)異質(zhì)性分析
1.時間異質(zhì)性。本文對時間異質(zhì)性分析主要考慮兩個時間節(jié)點:一是以2008年金融危機為時間節(jié)點探討地方政府舉債動機的影響,二是以2012年為時間節(jié)點討論經(jīng)濟發(fā)展階段轉(zhuǎn)變的影響。一方面,地方政府是否擴大土地出讓規(guī)模與地方債務(wù)密切相關(guān),已有學(xué)者將地方政府債務(wù)融資動機區(qū)分為“主動負債”和“被動負債”兩種,認為2008年金融危機以前主要是“主動負債”,而2008年之后則是“被動負債”[46]。2008年金融危機爆發(fā)后,中央政府出臺四萬億投資計劃,以刺激經(jīng)濟發(fā)展,地方政府在此背景下發(fā)行地方債的動機具有保增長的特征,實為“主動負債”。地方政府債務(wù)規(guī)模數(shù)據(jù)來源于銀監(jiān)會和Wind數(shù)據(jù)庫。
在“主動負債”階段,土地出讓規(guī)模顯著正向影響地方債務(wù)規(guī)模,負向影響經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展,表明地方政府舉債動機顯著調(diào)節(jié)了土地出讓對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的影響。因此,對土地出讓制度進行調(diào)整時,應(yīng)把地方債務(wù)納入討論范疇。另一方面,2012年后,中國經(jīng)濟進入新常態(tài),從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長,改革創(chuàng)新引領(lǐng)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展,此時中央政府會適度降低經(jīng)濟增長目標數(shù)值,地方政府作為響應(yīng)方,會在年度政府工作報告中采用委婉性的詞匯描述本地區(qū)經(jīng)濟增長目標,如“左右”“上下”等區(qū)間設(shè)定詞匯,在本文定義為經(jīng)濟增長目標軟約束。
而新常態(tài)前,年度政府工作報告對經(jīng)濟增長目標的描述主要采用“以上”“力爭”“確保”等強硬性詞匯,在本文定義為經(jīng)濟增長目標硬約束。經(jīng)濟增長目標數(shù)據(jù)來源于人工整理的地方政府工作報告。在經(jīng)濟增長軟約束階段,土地出讓規(guī)模對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的負向效應(yīng)相比基準回歸明顯減緩,說明經(jīng)濟增長目標約束特征異質(zhì)性顯著調(diào)節(jié)了土地出讓對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的影響。
2.區(qū)域異質(zhì)性。依據(jù)國家統(tǒng)計年鑒劃分標準,將全國劃分成東、中、西部,探討土地出讓規(guī)模對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展影響的區(qū)域差異特征,并通過豪斯曼(Hausman)檢驗確定最佳估計方法。東部地區(qū)土地出讓規(guī)模對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有正向效應(yīng),但存在邊際遞減效應(yīng),其原因在于東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展程度高、市場化環(huán)境好,土地價格稀缺且昂貴,能夠形成巨額土地出讓收入,對區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施投資及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型提供了前期資金支持。
同時,東部地區(qū)處于國家改革前沿陣地,無論是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級還是區(qū)域技術(shù)創(chuàng)新均屬于高發(fā)展狀態(tài),加之國家區(qū)域政策調(diào)整,縮減了東部地區(qū)土地利用指標,加大向中、西部傾斜,東部地區(qū)在有限的土地利用指標下,充分發(fā)揮了土地出讓收入的最大效益。相比西部地區(qū),中部地區(qū)土地出讓規(guī)模對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的負向效應(yīng)最大。
中部地區(qū)以工業(yè)發(fā)展為主,過度追求土地出讓收入,形成的資源錯配效應(yīng)惡性循環(huán)發(fā)展,區(qū)域經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“鈍化”,同時,因所處區(qū)域條件差異,區(qū)域發(fā)展差距進一步惡化,阻滯了中部地區(qū)整體區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進程。而西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落后,地方財政主要依靠中央轉(zhuǎn)移支付維持,因此地區(qū)經(jīng)濟社會建設(shè)更加迫切需要預(yù)算外收入,即土地財政,且因為整體發(fā)展處于低水平狀態(tài),加劇了土地財政的依賴程度,地方政府過度獲取土地出讓收入的發(fā)展模式具備強勁的路徑依賴效應(yīng),所形成的惡性發(fā)展循環(huán)抑制了西部地區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。
3.土地出讓類型異質(zhì)性。土地出讓主要涵蓋協(xié)議出讓與招拍掛出讓兩種類型,本文進一步細分兩種土地出讓對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的影響。結(jié)果顯示,兩種類型土地出讓均對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生負向效應(yīng),且招拍掛出讓的負向效應(yīng)大于協(xié)議出讓,可能的解釋是招拍掛土地出讓相比協(xié)議土地出讓,能夠快速獲得土地財政收入,在財政激勵與晉升激勵的雙重刺激下,地方政府官員偏向招拍掛土地出讓,并形成明顯的路徑依賴。同時,2006年8月31日國務(wù)院頒布實施了《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》,規(guī)定工業(yè)用地的出讓必須采用招標、拍賣、掛牌等方式,使得工業(yè)用地的協(xié)議出讓比例迅速下降。
六、結(jié)論與政策啟示
長期以來,地方政府依賴的土地發(fā)展模式保障了過去40年來的高速增長,而這種土地發(fā)展模式下的經(jīng)濟增長,又離不開土地出讓規(guī)模的支持。為此,本文基于資源錯配視角構(gòu)建土地出讓對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展影響的分析框架。在此基礎(chǔ)上,以中國263個地級市數(shù)據(jù)為研究樣本,實證考察土地出讓規(guī)模對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的影響,并揭示其作用機制。得到如下主要結(jié)論:
第一,土地出讓顯著阻滯了經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展,且招拍掛出讓的抑制效應(yīng)高于協(xié)議出讓,但存在明顯的區(qū)域異質(zhì)性。第二,地方政府低價出讓工業(yè)用地、高價出讓商服用地的兩種供地策略造成了土地價格扭曲,進一步加劇了土地出讓對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的抑制作用。第三,相關(guān)作用機制檢驗表明,地方政府土地出讓導(dǎo)致區(qū)域資源錯配,通過負向調(diào)節(jié)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級與區(qū)域創(chuàng)新水平影響經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。第四,地方政府舉債動機與經(jīng)濟增長目標軟約束顯著調(diào)節(jié)了土地出讓對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的影響。
具體而言,當?shù)胤秸幱?ldquo;主動負債”階段,土地出讓規(guī)模擴大加劇了對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的抑制效應(yīng);地方政府處于經(jīng)濟增長目標軟約束時期,有效緩解了土地出讓規(guī)模對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的負向效應(yīng)。本文的結(jié)論對如何促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展,以及我國體制機制改革均具有重要的政策啟示。
1.以地謀發(fā)展不可持續(xù),土地財政改革刻不容緩。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展形式轉(zhuǎn)變,原有以土地出讓為中心的粗放式發(fā)展模式亟須改變。一方面,國家要系統(tǒng)總結(jié)國有土地使用權(quán)出讓收入在內(nèi)的四項政府非稅收入劃轉(zhuǎn)由稅務(wù)部門征收的試點工作經(jīng)驗,加快形成規(guī)范性指導(dǎo)文件,降低地方政府對土地財政的依賴;地方政府要積極響應(yīng)房產(chǎn)稅改革,試點地區(qū)要有效分享成果,非試點地區(qū)要結(jié)合區(qū)域特征提出房產(chǎn)稅改革可能出現(xiàn)的問題和解決方案,促進土地市場和房地產(chǎn)市場良性發(fā)展。另一方面,響應(yīng)土地出讓收入支持國家鄉(xiāng)村振興的政策號召,調(diào)整長期以來“土地增值收益取之于農(nóng),主要用之于城”的分配格局。
2.有序推進土地出讓制度改革,緩解土地財政負向效應(yīng)。鑒于土地財政對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的鎖定效應(yīng),以及對區(qū)域創(chuàng)新投入的擠出效應(yīng),需要適時推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級與投資結(jié)構(gòu)優(yōu)化。東部與中、西部要形成良性的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移互動機制,加強區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展;同時,擴大市場內(nèi)需釋放力度和促進區(qū)域技術(shù)創(chuàng)新,完善產(chǎn)業(yè)進入與退出體系,保證區(qū)域發(fā)展主體的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)積極性。
3.強化土地要素市場化改革,逐漸弱化地方政府對土地資源的壟斷。培育更加廣泛的市場主體,促進市場競爭活力。通過構(gòu)建有效市場與有為政府的發(fā)展模式,緩解土地價格扭曲,進一步提高土地資源利用效率。土地出讓制度改革要具有系統(tǒng)思維,統(tǒng)籌考慮地方政府舉債動機和經(jīng)濟增長目標動員。
一方面,要建立健全地方政府債務(wù)管理制度。在發(fā)揮債務(wù)融資積極性的同時,需要防范債務(wù)風險,將債券發(fā)行成本、信用績效與債務(wù)融資效率等核心要素納入官員考核體系,建立督察監(jiān)察機制,形成“倒查責任,終身問責”機制。另一方面,積極推動經(jīng)濟增長目標動員模式創(chuàng)新。保證經(jīng)濟增長目標具有區(qū)間浮動性,形成有效彈性目標激勵機制,杜絕絕對目標和顯性目標。同時,經(jīng)濟增長目標設(shè)定要綜合考慮地方政府財政承受力,因地制宜地進行經(jīng)濟增長目標動員,切忌一刀切,杜絕盲目趕超現(xiàn)象。
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作者：鐘文1,鄭明貴1,鐘昌標2
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