摘要：國(guó)家管轄范圍外海洋生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)利用具有法律約束力的國(guó)際協(xié)定(BBNJ協(xié)定)是目前海洋領(lǐng)域最重要的國(guó)際立法進(jìn)程之一。BBNJ協(xié)定與現(xiàn)有海洋法制度的關(guān)系上，國(guó)際社會(huì)一致認(rèn)為“該進(jìn)程及其結(jié)果不應(yīng)損害現(xiàn)有法律文書、框架以及相關(guān)的全球、區(qū)域和部門機(jī)構(gòu)”。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，沿海國(guó)200海里以外大陸架上覆水域是公海，海域空間的重疊有必要明晰大陸架定居種生物與國(guó)家管轄外海洋生物多樣性的關(guān)系。BBNJ協(xié)定需要考慮擁有200海里以外大陸架沿海國(guó)的利益，在尊重現(xiàn)有制度、原則的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確沿海國(guó)和在大陸架上覆水域作業(yè)船只所屬船旗國(guó)的責(zé)任，探索包容性、創(chuàng)新性的制度，以實(shí)現(xiàn)BBNJ協(xié)定與《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》大陸架制度的銜接，實(shí)現(xiàn)海洋生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)利用的目標(biāo)。
關(guān)鍵詞：《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》;BBNJ協(xié)定;大陸架;海洋生物多樣性;海洋遺傳資源;定居種生物
聯(lián)合國(guó)大會(huì)于2015年通過的第69/292號(hào)決議承諾各國(guó)根據(jù)1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(UNCLOS，以下簡(jiǎn)稱《公約》)制定一項(xiàng)具有法律約束力的關(guān)于保護(hù)和可持續(xù)利用國(guó)家管轄范圍以外海洋生物多樣性的國(guó)際文書。為此目的，聯(lián)大設(shè)立籌備委員會(huì)(以下稱“籌備委員會(huì)”)，就《公約》框架下具有法律約束力的國(guó)際文書草案的內(nèi)容向大會(huì)提出實(shí)質(zhì)性建議，以期召開政府間會(huì)議，就具有法律約束力的國(guó)際文書進(jìn)行談判。籌備委員會(huì)向聯(lián)合國(guó)所有會(huì)員國(guó)、專門機(jī)構(gòu)成員和《公約》締約方開放，并根據(jù)聯(lián)合國(guó)的慣例邀請(qǐng)其他國(guó)家作為觀察員國(guó)。根據(jù)授權(quán)，籌備委員會(huì)在2016年和2017年期間舉行了四次會(huì)議。
政工師論文范例： 中國(guó)退出《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》提議辯駁
?、倩I備委員會(huì)第四屆會(huì)議也是最后一屆會(huì)議通過了提交給聯(lián)合國(guó)大會(huì)的報(bào)告。這是聯(lián)合國(guó)大會(huì)設(shè)立國(guó)家管轄范圍外海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用有關(guān)問題特設(shè)工作組和籌備委員會(huì)的工作成果。聯(lián)合國(guó)大會(huì)在收到籌備委員會(huì)最后一屆會(huì)議的報(bào)告后，通過了第72/249號(hào)決議，據(jù)此聯(lián)合國(guó)正式?jīng)Q定在其主持下召開政府間會(huì)議，磋商一攬子協(xié)議涉及的所有內(nèi)容。在政府間會(huì)議召開之前，2018年4月16~18日聯(lián)合國(guó)大會(huì)在紐約舉行了為期三天的會(huì)議，討論組織事項(xiàng)，其中也包括文書零草稿的編寫過程。
2018年9月4~17日、2019年3月25日~4月5日，2019年8月19~30日分別召開了政府間第一屆、第二屆、第三屆會(huì)議。第四屆正式會(huì)議計(jì)劃于2021年8月16~27日舉行，由于新冠疫情，推遲至2022年上半年舉行。BBNJ協(xié)定的適用范圍是國(guó)家管轄外海域。按照《公約》，沿海國(guó)對(duì)大陸架的資源擁有主權(quán)權(quán)利，而大陸架上覆水域公海中的資源則位于國(guó)家管轄范圍外。這種法律上的責(zé)任劃分在實(shí)踐中產(chǎn)生嚴(yán)重的問題，部分海洋活動(dòng)產(chǎn)生的影響跨越管轄范圍。以200海里外大陸架為例，在公海進(jìn)行的活動(dòng)可能對(duì)大陸架的生物多樣性產(chǎn)生直接或間接影響。
例如，公海底層拖網(wǎng)捕魚將對(duì)脆弱的海底生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生重大不利影響(Norseetal.，2012)。船只或陸源垃圾的處置可能會(huì)對(duì)大陸架物種產(chǎn)生影響。同時(shí)沿海國(guó)在大陸架上進(jìn)行的活動(dòng)可能對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和國(guó)家管轄范圍以外公海的生物多樣性產(chǎn)生影響。例如石油和天然氣勘探與開采可能通過產(chǎn)生的噪音、意外泄漏等影響生物多樣性(Harrisetal.，2016);深海采礦可能破壞生物棲息地(Levinetal.,2016)。BBNJ協(xié)定如何處理與《公約》第六部分大陸架在海洋區(qū)域獨(dú)特的地理位置和權(quán)利制度的關(guān)系是需要關(guān)注的問題之一。
一、與《公約》大陸架制度相關(guān)的國(guó)家權(quán)利和義務(wù)
沿海國(guó)對(duì)200海里以外大陸架及定居種生物享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)，大陸架上方公海作業(yè)船只的船旗國(guó)也需承擔(dān)義務(wù)。雖然與保護(hù)環(huán)境有關(guān)的現(xiàn)有國(guó)際法在一定程度上對(duì)沿海國(guó)和船旗國(guó)的義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定，但這些原則迄今沒有得到足夠的重視。
(一)沿海國(guó)《公約》第77條規(guī)定為了勘探和開發(fā)大陸架自然資源，沿海國(guó)對(duì)大陸架行使主權(quán)權(quán)利。這些資源既包括石油和天然氣等非生物資源，也包括屬于定居種生物的生物資源。定居種生物指“在可捕撈階段海床上或海床下無法移動(dòng)，或其軀體須與海床或底土保持接觸才能移動(dòng)的生物”。
《公約》第78條規(guī)定沿海國(guó)對(duì)大陸架享有的權(quán)利不影響上覆水域或水域上空的法律地位，且沿海國(guó)對(duì)大陸架權(quán)利的行使不得侵害或?qū)叫性斐刹划?dāng)?shù)母蓴_和本公約規(guī)定的其他國(guó)家享有的權(quán)利和自由。①因此，沿海國(guó)不得干涉其他國(guó)家在公海活動(dòng)的權(quán)利，但這并不意味著沿海國(guó)必須自動(dòng)讓位于公海的權(quán)利和自由的行使。相反，為保護(hù)大陸架的利益，沿海國(guó)在必要的限度內(nèi)可以干涉公海權(quán)利的行使(Mossop，2016)。關(guān)于定居種生物，《公約》第六部分明確了其概念，但沒有規(guī)定沿海國(guó)保護(hù)定居種生物的義務(wù)，而第五部分專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)定沿海國(guó)有義務(wù)確?？沙掷m(xù)利用專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的生物資源。
《公約》第十二部分規(guī)定了包括沿海國(guó)在內(nèi)的所有國(guó)家具有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。沿海國(guó)必須采取措施以保護(hù)其管轄范圍內(nèi)的環(huán)境，包括200海里以外大陸架?！豆s》第192條規(guī)定各國(guó)有保護(hù)和維護(hù)海洋環(huán)境的一般義務(wù)。這可以解釋為采取措施保護(hù)和維護(hù)海洋環(huán)境的積極義務(wù)和不損害海洋環(huán)境的消極義務(wù)。第194條要求各國(guó)防止、減少和控制任何來源的海洋環(huán)境污染，要求各國(guó)維護(hù)和保護(hù)稀有或脆弱的生態(tài)系統(tǒng)和棲息地。毫無疑問，部分大陸架生態(tài)系統(tǒng)就屬于這一類。《生物多樣性公約》(CBD)適用于國(guó)家管轄范圍內(nèi)的區(qū)域，因此適用于外大陸架。根據(jù)《生物多樣性公約》第6、7和8條，沿海國(guó)必須制定保護(hù)和可持續(xù)利用生物多樣性的國(guó)家戰(zhàn)略，確定和監(jiān)測(cè)生物多樣性的組成部分，并在可能的情況下保護(hù)、管理和恢復(fù)生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)。沿海國(guó)對(duì)其管轄范圍外海域承擔(dān)的環(huán)境義務(wù)。
《公約》第194條第2款規(guī)定，沿海國(guó)有責(zé)任確保在其管轄或控制下開展的活動(dòng)不會(huì)對(duì)其他國(guó)家的環(huán)境造成污染損害，并確保其活動(dòng)所產(chǎn)生的污染不致擴(kuò)大到其行使主權(quán)權(quán)利的區(qū)域以外。值得注意的是，這一義務(wù)的表達(dá)方式似乎比許多關(guān)于防止跨境損害的習(xí)慣國(guó)際法義務(wù)的表述更強(qiáng)。
不造成跨界損害的義務(wù)通常被解釋為不造成重大跨界損害的義務(wù)。防止跨界損害的義務(wù)適用于國(guó)家管轄范圍以外的區(qū)域，包括公海和區(qū)域。②各國(guó)有“確保在其管轄和控制下開展的活動(dòng)尊重其他國(guó)家或國(guó)家管轄范圍外的環(huán)境”的一般義務(wù)?！秶?guó)際海洋法法庭》(ITLOS)關(guān)于在“區(qū)域”活動(dòng)的國(guó)家責(zé)任③的咨詢意見中確認(rèn)這一原則適用于國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域。因此，擁有外大陸架的沿海國(guó)必須減少對(duì)公?；騾^(qū)域內(nèi)海洋環(huán)境產(chǎn)生不利影響的活動(dòng)。
鑒于200海里以外大陸架上的活動(dòng)發(fā)生在公海，這是沿海國(guó)必須考慮的一項(xiàng)特別重要的義務(wù)。防止損害的義務(wù)通常被解釋為盡責(zé)行事的義務(wù)，這意味著沿海國(guó)必須采取適當(dāng)措施以確保履行義務(wù)，也必須對(duì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。④在某些情況下，沿海國(guó)也有義務(wù)對(duì)其外大陸架上的活動(dòng)進(jìn)行事先評(píng)估?！豆s》第206條規(guī)定對(duì)各種活動(dòng)可能產(chǎn)生影響的評(píng)價(jià)，適用于在任何地方可能對(duì)海洋環(huán)境造成重大污染或重大有害變化的任何活動(dòng)。這也是習(xí)慣國(guó)際法確認(rèn)的一項(xiàng)原則。⑤
習(xí)慣國(guó)際法義務(wù)主要適用于對(duì)跨界區(qū)域或國(guó)家管轄范圍外區(qū)域造成重大損害的情況，并被認(rèn)為是盡職調(diào)查義務(wù)的一部分。習(xí)慣國(guó)際法還規(guī)定存在重大跨界損害的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，沿海國(guó)有義務(wù)與其他國(guó)家合作、履行通知義務(wù)和進(jìn)行協(xié)商。①因此，沿海國(guó)對(duì)200海里以外的大陸架既享有權(quán)利也承擔(dān)義務(wù)，即沿海國(guó)擁有勘探、開發(fā)和保護(hù)外大陸架資源的專屬權(quán)利，也有履行大陸架附近的生物多樣性保護(hù)的環(huán)境義務(wù)。BBNJ協(xié)定吸收這些原則具有積極的意義。
(二)船旗國(guó)
沿海國(guó)對(duì)其大陸架享有的權(quán)利不影響公海的法律地位，但實(shí)際上，公海的使用可能限制或阻礙沿海國(guó)在其外大陸架上的活動(dòng)，也即公海自由權(quán)利的行使會(huì)影響沿海國(guó)對(duì)大陸架資源享有的權(quán)利。例如以非定居種生物為目的的底層捕撈對(duì)包括定居種生物在內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生重大影響。關(guān)于“適當(dāng)顧及”的義務(wù)，《公約》在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架部分規(guī)定有所不同?！豆s》第58條關(guān)于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)部分規(guī)定船旗國(guó)“適當(dāng)顧及”沿海國(guó)的權(quán)利和義務(wù)，但在大陸架部分沒有規(guī)定船旗國(guó)“適當(dāng)顧及”沿海國(guó)在其大陸架享有的權(quán)利和義務(wù)。然而，1958年《大陸架公約》作為《公約》第六部分的基礎(chǔ)，其談判的歷史清楚地表明，在某些情況下需要限制公海權(quán)利以保護(hù)沿海國(guó)的利益(Mossop，2016)。
《公約》第192條規(guī)定船旗國(guó)必須確保其船只遵守沿海國(guó)資源管理的法律，船旗國(guó)也有義務(wù)確保懸掛其國(guó)旗的船只遵守專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的生物資源養(yǎng)護(hù)措施。沿海國(guó)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的主權(quán)權(quán)利“包括勘探、開發(fā)、養(yǎng)護(hù)和管理自然資源所必需的和與之有關(guān)的一切權(quán)利，包括采取必要管理措施的權(quán)利”。②在M/VVirginiaG號(hào)案中，海洋法法庭認(rèn)為只要與漁業(yè)有關(guān)，沿海國(guó)就可以對(duì)船旗國(guó)漁船的加油補(bǔ)給進(jìn)行監(jiān)管(第215段)。
二、《公約》大陸架生物資源規(guī)定的有限性
《公約》第77條第1款規(guī)定，沿海國(guó)對(duì)大陸架享有主權(quán)權(quán)利，并強(qiáng)調(diào)這些權(quán)利的行使是“為勘探和開發(fā)其自然資源的目的”。第4款界定的“定居種的生物”重復(fù)了1958年《大陸架公約》第2條第4款的條文，概括了第六部分提到的自然資源的屬性。
這些資源可分為兩類：(i)海床和底土的礦物和其他非生物資源;以及(ii)屬于定居種的生物。“定居種”一詞是指符合兩種條件的任一條件的生物，即(i)不能移動(dòng)或在海床以下的生物，或(ii)其軀體須與海床或底土保持接觸才能移動(dòng)的生物。這些標(biāo)準(zhǔn)只適用于在其生命周期的“可捕撈階段”的生物。“關(guān)于定居種的生物作為大陸架自然資源的一部分，國(guó)際法委員會(huì)表示：在其第五次會(huì)議上，經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的討論，委員會(huì)決定保留“自然資源”一詞，以區(qū)別更有局限性的“礦產(chǎn)資源”。
國(guó)際法委員會(huì)在其先前的草案只處理“礦產(chǎn)資源”，一些委員提出要堅(jiān)持該方針。然而，委員會(huì)得出的結(jié)論是，“定居種”魚類產(chǎn)品，特別是就其是永久固著在海床上的天然資源這方面來說，不應(yīng)被放在所采取的制度之外，并可以通過使用術(shù)語“天然資源”實(shí)現(xiàn)這個(gè)目的。這顯然可以理解為所說的權(quán)利不包括所謂的底層魚類和雖然生活在海中但偶爾在海底也棲息或在海底長(zhǎng)大的其他魚類。在第八次會(huì)議上，有人提議，應(yīng)在該條本身提及永久附著在海底的這個(gè)條件。
同時(shí)有意見認(rèn)為，這種條件應(yīng)該不太嚴(yán)格，所說的海洋動(dòng)植物與海底和大陸架保持身體的和生物學(xué)的關(guān)系就足夠了，對(duì)這個(gè)問題科學(xué)方面的研究應(yīng)留給專家。然而，委員會(huì)決定堅(jiān)持該條評(píng)注文字的意見”。①這些問題在第一次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議(1958年)上由第四委員會(huì)繼續(xù)審議。《公約》第77條第4款和第68條都重復(fù)了1958年《大陸架公約》關(guān)于定居種生物包括在大陸架的自然資源中的說法。根據(jù)《公約》第68條，第五部分專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)不適用這些定居種的生物(薩切雅和沙卜泰，2014)。《公約》從資源權(quán)利分配的角度將定居種的生物定義為沿海國(guó)可控“資源”，將環(huán)境作為一種有待開發(fā)的資源(Scott，1992)，把有商業(yè)價(jià)值的物種與其所在的生態(tài)系統(tǒng)分離開來。
三、BBNJ協(xié)定對(duì)《公約》大陸架制度的包容與創(chuàng)新
BBNJ協(xié)定的四個(gè)主要內(nèi)容：海洋遺傳資源、劃區(qū)管理工具、環(huán)境影響評(píng)價(jià)以及能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓，每部分都有與涉及大陸架制度和國(guó)家管轄范圍外生物多樣性制度交叉的內(nèi)容。聯(lián)大第69/292號(hào)和第72/249號(hào)決議都包括一項(xiàng)條款，即“該進(jìn)程及其結(jié)果不應(yīng)損害現(xiàn)行有關(guān)法律文書和框架以及相關(guān)的全球、區(qū)域和部門機(jī)構(gòu)”。如何處理BBNJ協(xié)定與《公約》大陸架制度的關(guān)系?我們無法預(yù)測(cè)國(guó)際社會(huì)將多少內(nèi)容納入具有法律約束力的BBNJ協(xié)定以及對(duì)現(xiàn)有組織產(chǎn)生何種影響。
結(jié)論《公約》大陸架定居種生物的規(guī)定旨在保護(hù)沿海國(guó)在大陸架上享有的主權(quán)權(quán)利，這與BBNJ協(xié)定保護(hù)生物多樣性的目的不同。BBNJ協(xié)定不必簡(jiǎn)單地重復(fù)《公約》大陸架制度，可以規(guī)定適用于沿海國(guó)和在其大陸架上及附近作業(yè)的船旗國(guó)的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，包括評(píng)估此類活動(dòng)環(huán)境影響的義務(wù)，并在從事對(duì)海洋環(huán)境造成損害的活動(dòng)之前，通知受影響的國(guó)家并與之協(xié)商;還可以規(guī)定其他國(guó)家進(jìn)行可能與沿海國(guó)權(quán)利相交叉的活動(dòng)時(shí)與沿海國(guó)合作的義務(wù)。
關(guān)于海洋遺傳資源和劃區(qū)管理工具，BBNJ協(xié)定可以進(jìn)一步規(guī)定新的安排，保護(hù)沿海國(guó)和船旗國(guó)的利益，同時(shí)追求保護(hù)外大陸架上和以外的海洋生物多樣性的目標(biāo)。BBNJ協(xié)定內(nèi)容的一個(gè)關(guān)鍵問題是BBNJ協(xié)定與現(xiàn)行有關(guān)法律文書和框架以及全球、區(qū)域和部門機(jī)構(gòu)的關(guān)系。聯(lián)大第69/292號(hào)和第72/249號(hào)決議都包括一項(xiàng)條款，即“該進(jìn)程及其結(jié)果不應(yīng)損害現(xiàn)行有關(guān)法律文書和框架以及相關(guān)的全球、區(qū)域和部門機(jī)構(gòu)”。
到目前為止，這項(xiàng)規(guī)定在促成BBNJ談判方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用，大多數(shù)代表贊同這項(xiàng)規(guī)定，承諾不會(huì)“破壞”現(xiàn)有法律框架。①這體現(xiàn)了現(xiàn)有機(jī)構(gòu)和制度的政治安排、人力資源分配和實(shí)踐?，F(xiàn)有制度涉及特定的海洋部門機(jī)構(gòu)、地區(qū)、物種，甚至習(xí)慣國(guó)際法和領(lǐng)土概念。然而，制度不是固定不變的。隨著國(guó)際形勢(shì)及國(guó)際格局力量對(duì)比的變化，科學(xué)理解和環(huán)境發(fā)展均要求法律和制度發(fā)展和變化。BBNJ談判在不斷尋求綜合有效的海洋治理方面，尊重現(xiàn)有制度，推動(dòng)包容性的、創(chuàng)新性的、有活力的、適應(yīng)性強(qiáng)的海洋治理制度的構(gòu)建。
參考文獻(xiàn)
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作者：戴瑛
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