【摘要】政府財(cái)政預(yù)算是公共管理學(xué)科的一個(gè)重要研究領(lǐng)域。本文選取近期在國際公共管理研究頂級期刊PublicAdministrationReview上發(fā)表的四篇學(xué)術(shù)論文分別加以介紹。論文的主題分別為政府財(cái)政盈余與政府腐敗、征稅信息與民眾對政府債務(wù)的態(tài)度、政府財(cái)政破產(chǎn)的后果以及政府財(cái)政審計(jì)。所選擇的論文在研究主題、理論建構(gòu)、研究方法上有眾多值得學(xué)習(xí)、借鑒的地方。本文在詳細(xì)介紹四篇論文的研究背景與研究問題、理論分析與假設(shè)、研究方法與研究發(fā)現(xiàn)的基礎(chǔ)上簡要指出每篇論文存在的局限或不足。最后,本文對國內(nèi)公共管理領(lǐng)域的政府財(cái)政預(yù)算研究進(jìn)行簡單總結(jié)和展望。
【關(guān)鍵詞】財(cái)政盈余;征稅信息;市政破產(chǎn);財(cái)政審計(jì)
一、引言
政府財(cái)政預(yù)算研究具有重要的實(shí)踐價(jià)值和學(xué)術(shù)價(jià)值。對于實(shí)踐而言,財(cái)政預(yù)算資源是公共組織的基石和命脈(Kiokoetal.,2011);完善的財(cái)政預(yù)算制度是實(shí)現(xiàn)公共問責(zé)的重要機(jī)制(MaandHou,2009;Ma,2009);財(cái)政預(yù)算能力是國家治理能力的重要支柱(Ma,2009;Schick,1990)。對學(xué)術(shù)研究而言,政府財(cái)政預(yù)算是一門融匯政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共管理的理論和研究方法的學(xué)問。因其關(guān)注預(yù)算資源分配,所以必然與政治博弈有關(guān);因其圍繞政府收入和支出展開,所以與經(jīng)濟(jì)學(xué)密不可分;因其聚焦如何有效管理公共財(cái)政資源,所以必然涉及公共管理的理論和研究視角。三個(gè)學(xué)科對政府財(cái)政預(yù)算的研究以“納稅人的錢”為鏈接,但各個(gè)學(xué)科的側(cè)重點(diǎn)和落腳點(diǎn)有明顯的差異。政治學(xué)關(guān)注“納稅人的錢”分配的利益博弈和結(jié)果,經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)注“納稅人的錢”對個(gè)人和組織的經(jīng)濟(jì)行為的影響,而公共管理更關(guān)注政府官員如何收取、管理和花費(fèi)“納稅人的錢”。
在政府財(cái)政預(yù)算研究中,三個(gè)學(xué)科的理論和研究方法應(yīng)該互相補(bǔ)充,任何一個(gè)學(xué)科的缺席都顯得不足。本文選擇最近在國際公共管理研究頂級期刊PublicAdministrationReview上發(fā)表的四篇學(xué)術(shù)論文加以介紹,分別為Wei(2020a)關(guān)于政府預(yù)算穩(wěn)定基金對政府腐敗影響的研究,Brunneretal.(2020)關(guān)于征稅信息對選民對政府債務(wù)支持度的影響的研究,AbottandSingla(2021)關(guān)于城市財(cái)政破產(chǎn)申請后果的研究,以及Yang(2020)關(guān)于政府財(cái)政審計(jì)獨(dú)立性的研究。
選擇這四篇論文的標(biāo)準(zhǔn)在于:第一,四篇論文都是最新發(fā)表在國際公共管理頂級期刊上的研究成果,具備極高的時(shí)效性;第二,四篇論文涉及公共管理和政府財(cái)政預(yù)算研究領(lǐng)域的重要研究主題,如參與式預(yù)算、政府財(cái)政可持續(xù)性、財(cái)政預(yù)算與問責(zé)等;第三,在實(shí)證研究方法上,四篇論文代表著公共管理學(xué)者應(yīng)該努力的方向,如論文中應(yīng)用了工具變量(instrumentalvariable)、隨機(jī)問卷實(shí)驗(yàn)(randomsurveyexperiment)、傾向得分匹配(propensityscorematching)、雙重差分(difference-in-difference)等因果推斷研究方法;第四,四篇論文都以美國州和地方政府為研究背景,其對我國政府財(cái)政預(yù)算的實(shí)踐和學(xué)術(shù)研究可以起到“他山之石,可以攻玉”的作用。本文在詳細(xì)介紹四篇論文的研究背景與研究問題、理論分析、研究方法與研究發(fā)現(xiàn)的基礎(chǔ)上簡要指出每篇論文存在的局限或不足。本文最后對國內(nèi)公共管理領(lǐng)域的政府財(cái)政預(yù)算研究進(jìn)行簡單總結(jié)和展望。
二、財(cái)政盈余、制度約束與政府腐敗WeiWC.2020a.Fiscalslack,ruleconstraints,andgovernmentcorruption[J].PublicAdministrationReview.OnlineFirst.DOI:10.1111/puar.13299.
(一)研究背景與研究問題雖然在不同國家和地區(qū)以及不同文化背景下,腐敗的內(nèi)涵有所差異,但是一般而言,政府腐敗可以被定義為公職人員濫用公權(quán)力謀取私利的行為(Tavits,2007;LiuandMikesell,2014;NelsonandAfonso,2019;Wei,2020a)。政府腐敗會從根本上破壞民主的價(jià)值核心理念、扭曲民眾與政府之間的權(quán)力委托關(guān)系、侵蝕民眾對公共部門的信任(ZhangandKim,2018)。此外,大量現(xiàn)有的研究發(fā)現(xiàn)政府腐敗對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生產(chǎn)力提升、私人投資、社會公平有害(Friedmanetal.,2000;Wei,2020a)。政府腐敗在美國一直是一個(gè)不可忽略的問題。
根據(jù)美國司法部廉政署(PublicIntegritySection)向國會提交的報(bào)告,1976—2014年一共有30726名聯(lián)邦、州和地方政府官員因違反與腐敗有關(guān)的聯(lián)邦法律而被定罪。并且,在這近30年間,被定罪的官員數(shù)量總體呈上升趨勢(Wei,2020a)。腐敗的誘因一直是政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理研究中的熱門話題(Treisman,2007)。在現(xiàn)有的研究中,政府腐敗有兩種主要衡量指標(biāo)。
一種是用被查處和定罪的官員數(shù)量衡量政府腐敗程度,另一種是利用對民眾、商人、學(xué)者等的問卷的清廉或腐敗感知度衡量政府腐敗程度(NelsonandAfonso,2019;Silitongaetal.,2019;Zhangetal.,2019)。現(xiàn)有的英文文獻(xiàn)已經(jīng)從社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化和宗教因素、政治制度、選舉制度、執(zhí)法力度、官僚結(jié)構(gòu)、組織特征、職業(yè)精神、內(nèi)在激勵(lì)等宏觀、中觀、微觀視角對政府腐敗的影響因素進(jìn)行了系統(tǒng)的研究(如Treisman,2000,2007;MontinolaandJackman,2002;AltandLassen,2003,2014;GerringandThacker,2004;Ledermanetal.,2005;GlaeserandSaks,2006;GoelandNelson,2011;Araraletal.,2019;Jancsics,2019;NelsonandAfonso,2019;Silitongaetal.,2019;Zhangetal.,2019等)。雖然已有的關(guān)于政府腐敗的影響因素的證據(jù)已經(jīng)十分豐富,但現(xiàn)有研究至少在三個(gè)方面存在局限或不足。第一,現(xiàn)有的關(guān)于政府預(yù)算和財(cái)務(wù)管理對政府腐敗影響的研究十分欠缺(Wei,2020a)。
第二,現(xiàn)有的實(shí)證研究大多沒有探討和解決內(nèi)生性問題(endogeneityproblem),因此所得到的研究證據(jù)僅僅只能被解釋為關(guān)聯(lián)性而非因果性。第三,現(xiàn)有的研究大多采用一年的組織或個(gè)人截面數(shù)據(jù),這大大降低了利用更科學(xué)和復(fù)雜的計(jì)量模型探究政府腐敗的決定因素的可能性。針對這些研究缺陷,本論文采用因果推斷模型中的工具變量研究方法、以美國州政府為研究樣本探究州政府的預(yù)算穩(wěn)定基金(budgetstabilizationfundsorrainydayfunds)①是否會影響政府腐敗。
三、征稅信息和選民對政府債務(wù)的支持度:基于隨機(jī)問卷實(shí)驗(yàn)的證據(jù)
BrunnerEJ,RobbinsMD,SimonsenB.2020.Propertytaxinformationandsupportforschoolbondreferenda:Experimentalevidence[J].PublicAdministrationReview.OnlineFirst.DOI:10.1111/puar.13201.(一)研究背景和研究問題美國州和地方政府(state,county,municipality,schooldistrict,special-purposedistrict)有權(quán)合法發(fā)行市政債券(municipalbond)。2009—2018年,美國州和地方政府共發(fā)行了4.1萬億美元債券,這是州和地方政府基礎(chǔ)設(shè)施以及公立學(xué)校建設(shè)和維護(hù)的重要資金來源(Brunneretal.,2020)。
市政債券可以分為兩大類:一類為一般責(zé)任債券(generalobligationbond),其本金和利息的償還由政府信譽(yù)和納稅人稅收作為擔(dān)保,即政府有義務(wù)用納稅人的稅收償還債務(wù),除非政府根據(jù)破產(chǎn)法Chapter9申請破產(chǎn)(AbottandSingla,2021);另一類為收益?zhèn)?revenuebond),其本金和利息的償還由債券投入所運(yùn)營的公共工程(如橋梁、公路、垃圾回收和污水處理設(shè)施等)的收益償還。很多州政府會在憲法中明確規(guī)定地方政府發(fā)行債券所要遵循的法定程序。例如,州政府一般會要求學(xué)區(qū)政府發(fā)行債券前必須得到選民的投票通過(Brunneretal.,2018,2020)。
因此,在公共財(cái)政與預(yù)算研究領(lǐng)域,一個(gè)重要的研究問題是,什么因素會影響選民投票支持或反對政府的債務(wù)發(fā)行議案。已有的研究已經(jīng)探究了債務(wù)發(fā)行數(shù)量、政府規(guī)模、選民受教育水平和政治意識形態(tài)、投票時(shí)間、選民稅負(fù)等因素對選民對債務(wù)發(fā)行的支持度的影響(HolcombeandKenny,2007;Bowersetal., 2010;BowersandChen,2015;WeiandButler,2020)。然而,關(guān)于債務(wù)對地方房地產(chǎn)稅所造成的潛在后果的信息對選民支持或反對態(tài)度的影響的實(shí)證研究證據(jù)欠缺(Brunneretal.,2020)。針對此研究不足,本論文的核心研究問題有兩個(gè):第一,如果在選票上加上債券發(fā)行會造成房地產(chǎn)稅增加的信息影響選民的支持度嗎?第二,選票上關(guān)于債券發(fā)行會造成房地產(chǎn)稅增加的信息的不同文字表述影響選民的支持度嗎?
四、傷害或幫助?城市財(cái)政破產(chǎn)申請的后果
AbottC,SinglaA.2021.Helpingorhurting?Theefficacyofmunicipalbankruptcy[J].PublicAdministrationReview.OnlineFirst.DOI:10.1111/puar.13360.(一)研究背景與研究問題美國許多地方政府經(jīng)常面臨嚴(yán)重的財(cái)政壓力。財(cái)政壓力的來源包括周期性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)、產(chǎn)業(yè)外移與人口流失、人口老齡化、政府財(cái)務(wù)管理水平低、州政府的財(cái)政約束使得地方政府缺乏解決財(cái)政壓力的有效手段以及納稅人對稅收的抗拒等(AbottandSingla,2021)。
聯(lián)邦破產(chǎn)法案Chapter9提供了一種可能幫助地方政府解決財(cái)政問題的方案。地方政府滿足以下幾個(gè)條件就能使用破產(chǎn)方式解決負(fù)債問題。第一,所在州必須有允許地方政府破產(chǎn)的授權(quán);第二,地方政府必須資不抵債;第三,地方政府愿意提交關(guān)于如何調(diào)整其負(fù)債的整頓計(jì)劃;第四,地方政府必須嘗試過跟債權(quán)人的談判但失敗了(Spiotto,2012)。前兩個(gè)條件使得大多數(shù)地方政府不具備申請破產(chǎn)保護(hù)的資格。例如,在美國50個(gè)州中,只有27個(gè)州授權(quán)允許地方政府申請破產(chǎn)(Yang,2019)。關(guān)于第二個(gè)條件,完全資不抵債是一個(gè)十分難以明確定義和完全滿足的條件(AbottandSingla,2021)。因此,對于政府破產(chǎn)保護(hù)申請,官員、民眾、債權(quán)人由于利益訴求不同而存在激烈的博弈。這種狀況使得美國地方政府成功申請破產(chǎn)保護(hù)的例子十分少見。
公共管理論文范例：“新文科”背景下公共管理類專業(yè)實(shí)踐教育優(yōu)化面向
五、總結(jié)與展望
由于政府財(cái)政預(yù)算研究的交叉學(xué)科特點(diǎn),高質(zhì)量的研究可見于政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共管理頂級國際學(xué)術(shù)期刊,如政治學(xué)領(lǐng)域的AmericanPoliticalScienceReview、AmericanJournalofPoliticalScience等,經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的AmericanEconomicReview、JournalofPoliticalEconomy等,以及公共管理領(lǐng)域的PublicAdministrationReview等。然而,由于學(xué)科特征和發(fā)展歷程的差異,公共管理領(lǐng)域的財(cái)政預(yù)算研究與政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域相比,在理論建構(gòu)和研究方法上尚存在差距。公共管理學(xué)界的政府財(cái)政預(yù)算研究多數(shù)未能立足公共管理的理論建構(gòu),未能回應(yīng)公共管理研究領(lǐng)域的重大問題,在研究方法上也未能做到足夠科學(xué)化和規(guī)范化。
在國內(nèi)公共管理研究領(lǐng)域,政府財(cái)政預(yù)算研究的不足更為明顯。公共管理學(xué)界的政府財(cái)政預(yù)算研究甚至無法與經(jīng)濟(jì)學(xué)和財(cái)政金融學(xué)界的相關(guān)研究有明確的區(qū)分度。由于與經(jīng)濟(jì)學(xué)和財(cái)政金融學(xué)科相比,公共管理學(xué)科相對弱勢,這使得公共管理領(lǐng)域的財(cái)政預(yù)算研究很難獲得獨(dú)立的發(fā)展空間和話語權(quán)。然而,如上文所述,經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和公共管理對政府財(cái)政預(yù)算研究的關(guān)注點(diǎn)有很大的差異。公共管理領(lǐng)域財(cái)政預(yù)算研究的失聲導(dǎo)致很多重要的研究問題得不到足夠的關(guān)注和探究。
本文所選擇的四篇學(xué)術(shù)論文的研究主題,如財(cái)政透明、參與式預(yù)算、財(cái)政監(jiān)督、財(cái)政盈余、政府財(cái)政可持續(xù)性等,都是公共管理領(lǐng)域十分重要的話題,然而國內(nèi)公共管理學(xué)界對其研究不足。在筆者看來,將來公共管理學(xué)界可能需要在以下三個(gè)方面努力,以提升本領(lǐng)域的政府財(cái)政預(yù)算研究的數(shù)量和質(zhì)量。第一,有必要用公共管理的理論分析政府財(cái)政預(yù)算問題。國內(nèi)公共管理學(xué)院政府財(cái)政預(yù)算領(lǐng)域的師資多數(shù)為經(jīng)濟(jì)學(xué)和財(cái)政金融學(xué)教育背景,這使得所培養(yǎng)的學(xué)生在研究政府財(cái)政預(yù)算問題時(shí)還是依賴于經(jīng)濟(jì)學(xué)和財(cái)政金融學(xué)的理論和研究范式,而十分缺乏利用公共管理理論分析財(cái)政預(yù)算問題的研究能力。第二,有必要借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)研究方法全面提升公共管理領(lǐng)域財(cái)政預(yù)算研究的質(zhì)量。本文所選取的研究論文分別應(yīng)用了工具變量(instrumentalvariable)、隨機(jī)問卷實(shí)驗(yàn)(randomsurveyexperiment)、傾向得分匹配(propensityscorematching)、雙重差分(difference-in-difference)等因果推斷研究方法。這些研究方法應(yīng)該被更多的公共管理學(xué)者關(guān)注、學(xué)習(xí)和應(yīng)用。第三,有必要建設(shè)、完善政府財(cái)政預(yù)算數(shù)據(jù)庫,并與政治、制度、管理維度的組織特征、官員行為、政治和財(cái)政制度等數(shù)據(jù)匹配,只有這樣才能使得公共管理學(xué)者能從多維度、多視角研究政府財(cái)政預(yù)算問題。
參考文獻(xiàn)
AbottC,SinglaA.2021.Helpingorhurting?Theefficacyofmunicipalbankruptcy[J].
PublicAdministrationReview,doi:10.1111/puar.13360.AltJE,LassenDD.2003.
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作者：魏文池
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