備融資交易存在巨大的制度風(fēng)險?，F(xiàn)行法上雖然將土地儲備機構(gòu)界定為“隸屬于國土資源管理部門”的“事業(yè)單位”，但其性質(zhì)和地位仍然模糊不清。土地儲備機構(gòu)對儲備土地代表國土資源管理部門行使土地所有權(quán)，不能以儲備土地擔(dān)保融資。如將土地儲備機構(gòu)對儲備土地的權(quán)利界定為建設(shè)用地使用權(quán)，但土地儲備機構(gòu)對該建設(shè)用地使用權(quán)沒有處分權(quán)，土地儲備機構(gòu)也不能以儲備土地擔(dān)保融資。同時，以土地收益權(quán)質(zhì)押融資也無法在《物權(quán)法》之下找到其體系位置，亦應(yīng)為法所不許。
土地儲備制度是近年來土地制度創(chuàng)新中的一大熱點，和其他所謂創(chuàng)新一樣，也是經(jīng)由地方試點到統(tǒng)一規(guī)范的脈絡(luò)最終得到確認。不容否認的是，土地儲備制度作為我國土地宏觀調(diào)控主要手段之一，給我國土地市場的運作和調(diào)控帶來了一系列變化①，但土地儲備制度的實施現(xiàn)狀卻不容樂觀。土地儲備活動資金密集、運作周期較長，需要大量的資金支撐。向商業(yè)銀行貸款是土地儲備最重要的融資方式，也是各地為完成城市化建設(shè)目標，實現(xiàn)財政收入的主要資金來源。就土地儲備貸款而言，現(xiàn)行《商業(yè)銀行法》和《土地儲備管理辦法》仍然要求是擔(dān)保貸款，信用貸款幾無余地。2007年11月9日由國土資源部、財政部、人民銀行聯(lián)合發(fā)布的《土地儲備管理辦法》統(tǒng)一了各地實踐中的做法，對土地儲備融資擔(dān)保做了原則性的規(guī)定，但其中法理不明，給信貸實踐帶來了極大的風(fēng)險。本文不揣淺薄，擬就此問題一陳管見，以求教于同仁。
在《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》之下，雖然擔(dān)保人的資格頗受限制，但其實際范圍還是相當(dāng)廣泛的。在《土地儲備管理辦法》之下，土地儲備融資多由土地儲備機構(gòu)以其儲備土地提供擔(dān)保，由此而引發(fā)了土地儲備機構(gòu)法律地位的討論。
《土地儲備管理辦法》第3條明確：“土地儲備機構(gòu)應(yīng)為市、縣人民批準成立、具有獨立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門、統(tǒng)一承擔(dān)本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲備工作的事業(yè)單位?！北緱l將土地儲備機構(gòu)界定為“隸屬于國土資源管理部門”的“事業(yè)單位”。我國《擔(dān)保法》明確規(guī)定不能作保證人《擔(dān)保法》第8條規(guī)定：“不得為保證人，但經(jīng)國務(wù)院批準為使用外國或者國際經(jīng)濟組織貸款進行轉(zhuǎn)貸的除外?！钡?條規(guī)定：“學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會團體不得為保證人?！保m然《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》沒有明文禁止充當(dāng)物上保證人，但在解釋上，物上保證人與保證人應(yīng)作同一處理，亦即，既然法律上已禁止充當(dāng)保證人，也就禁止了充當(dāng)物上保證人，也就是說，不得以其財產(chǎn)設(shè)定擔(dān)保物權(quán)這一觀點得到了相關(guān)司法解釋的承認。《最高人民法院關(guān)于適用若干問題的解釋》第3條規(guī)定：“和以公益為目的的事業(yè)單位、社會團體違反法律規(guī)定提供擔(dān)保的，擔(dān)保合同無效。因此給債權(quán)人造成損失的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)擔(dān)保法第五條第二款的規(guī)定處理。”這里并未限定“提供擔(dān)?！钡男问剑诮忉屔袭?dāng)然包括提供物的擔(dān)保的情形。應(yīng)當(dāng)注意的是，雖然上述規(guī)定是針對《擔(dān)保法》的解釋，而《物權(quán)法》生效后，《擔(dān)保法》中擔(dān)保物權(quán)的規(guī)定幾乎全部失效，但由于就該條所及的問題《物權(quán)法》并未做出特別規(guī)定，上述條文同樣適用于依《物權(quán)法》的規(guī)定以設(shè)定擔(dān)保物權(quán)的形式提供擔(dān)保的情形。?！段餀?quán)法》明令禁止公益事業(yè)單位以其社會公益設(shè)施提供擔(dān)保《物權(quán)法》第184條規(guī)定：“下列財產(chǎn)不得抵押：……（三）學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會團體的教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和其他社會公益設(shè)施……”。
依《土地儲備管理辦法》的規(guī)定，土地儲備機構(gòu) “隸屬于國土資源管理部門”，有學(xué)者認為土地儲備機構(gòu)是受國土資源管理部門行使權(quán)利或權(quán)力參見崔立群、劉紅《論土地儲備機構(gòu)的法律地位》，《前沿》2007年第4期。，此時，因不得充當(dāng)物上保證人，土地儲備機構(gòu)也就不能以儲備土地擔(dān)保融資。值得研究的是，土地儲備機構(gòu)是否是“公益事業(yè)單位”？這里涉及對土地儲備性質(zhì)的理解?！锻恋貎涔芾磙k法》第2條第1款規(guī)定：“本辦法所稱土地儲備，是指
市、縣人民國土資源管理部門為實現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為?！币辣究钋岸蔚囊?guī)定，土地儲備是為了“實現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進土地資源合理利用目標”關(guān)于土地儲備目標的分析，參見張長海《城市土地儲備法律制度建構(gòu)基本法律問題研究——以權(quán)利保護為視角》，載劉云生主編《中國不動產(chǎn)法研究(第5卷) 》，法律出版社2010年版，第195頁以下。，確實具有“公益”性質(zhì)，但依本款后段的規(guī)定，土地儲備包括“依法取得土地，進行前期開發(fā)”，又使得土地儲備具有了“經(jīng)營”性質(zhì)。由此而帶來了土地儲備機構(gòu)性質(zhì)界定上的左右搖擺，如果將其界定為“公益事業(yè)單位”，則其不能作為擔(dān)保人；如果將其界定為“非公益事業(yè)單位”，雖然解決了擔(dān)保人資格問題，但無法說明其目的的正當(dāng)性?！锻恋貎涔芾磙k法》似乎是想說明，這一類型事業(yè)單位的設(shè)立本身就是為了取得、開發(fā)、儲備土地，土地儲備機構(gòu)以儲備土地擔(dān)保融資實為其中必然。這在一定程度上解決了土地儲備機構(gòu)的擔(dān)保人資格問題，但其中無法說明的是，土地儲備機構(gòu)究竟對儲備土地享有什么權(quán)利？
依《土地儲備管理辦法》的規(guī)定歸入土地儲備的土地一般包括：依法收回的國有土地、收購的土地、行使優(yōu)先購買權(quán)取得的土地、已經(jīng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準手續(xù)的土地以及其他依法獲得土地參見《土地儲備管理辦法》第10條。。從《土地儲備管理辦法》的規(guī)定入手，我們可以看出該辦法并未明確界定土地儲備機構(gòu)對儲備土地的權(quán)利性質(zhì)，而是使用了一個一般性的語匯——“土地”。由于我國實行土地公有制，土地所有權(quán)人并不直接利用其土地，對土地的穩(wěn)定利用大多在用益物權(quán)之下發(fā)展。在現(xiàn)行制度之下，土地儲備包括了“儲存以備供應(yīng)”，這里的供應(yīng)即為“出讓”或者“劃撥”，而建設(shè)用地使用權(quán)出讓在性質(zhì)上屬于在他人土地之上有償設(shè)立以建造并保有建筑物為目的的用益物權(quán)；建設(shè)用地使用權(quán)劃撥是在他人土地之上無償設(shè)立以建造并保有建筑物為目的的用益物權(quán)參見孫憲忠《國有土地使用權(quán)財產(chǎn)法論》，中國社會科學(xué)出版社1993年版，第72頁。。在《物權(quán)法》和《土地管理法》之下，建設(shè)用地使用權(quán)一般僅在國有土地之上設(shè)定《物權(quán)法》第135條，《土地管理法》第43條。雖然《物權(quán)法》第151條規(guī)定了集體建設(shè)用地使用權(quán)的援引性規(guī)范，但依《土地管理法》第43條的規(guī)定，集體建設(shè)用地僅限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地，在目前尚不具備普遍的分析價值。。由此可見，土地儲備大抵屬于土地儲備機構(gòu)受國土資源管理部門的委托代表行使土地所有權(quán)的行為，上述所謂“收回土地”、“收購?fù)恋亍钡染赶恋厮袡?quán)之上的權(quán)利負擔(dān)，回復(fù)土地所有權(quán)的圓滿狀態(tài)，以備進一步在其上設(shè)定建設(shè)用地使用權(quán)《土地儲備管理辦法》第11條規(guī)定：“市、縣人民或國土資源管理部門依法無償收回國有土地使用權(quán)的土地，由土地登記辦理注銷土地登記手續(xù)后納入土地儲備?！钡?3條規(guī)定：“根據(jù)土地儲備計劃收購國有土地使用權(quán)的，土地儲備機構(gòu)應(yīng)與土地使用權(quán)人簽訂土地使用權(quán)收購合同。收購?fù)恋氐难a償標準，由土地儲備機構(gòu)與土地使用權(quán)人根據(jù)土地評估結(jié)果協(xié)商，經(jīng)國土資源管理、財政部門或地方法規(guī)規(guī)定的機構(gòu)批準確認。完成收購程序后的土地，由土地登記辦理注銷土地登記手續(xù)后納入土地儲備?！钡?4條 規(guī)定：“行使優(yōu)先購買權(quán)取得的土地， 由土地登記辦理注銷土地登記手續(xù)后納入土地儲備?！钡?5條規(guī)定：“已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準手續(xù)的土地，由土地登記辦理注銷土地登記手續(xù)后納入土地儲備?！边@里所使用的表述均是“辦理注銷土地登記手續(xù)后納入土地儲備”，其文義至為明顯。?！耙呀?jīng)儲備的土地，在出讓建設(shè)用地使用權(quán)之前，僅僅以土地所有權(quán)的形態(tài)存在，并無建設(shè)用地使用權(quán)的身影?！贝藿ㄟh《土地儲備制度及其實踐之評析》，《行政學(xué)院學(xué)報》2011年第1期。如此界定面臨的困境是，土地所有權(quán)之上不能設(shè)定擔(dān)保參見《物權(quán)法》第184條第1項。，土地儲備機構(gòu)也就無從以儲備土地擔(dān)保融資。 土地儲備融資擔(dān)保的需求，《土地儲備管理辦法》第17條規(guī)定：“市、縣人民可根據(jù)需要，對產(chǎn)權(quán)清晰，申請資料齊全的儲備土地，辦理土地登記手續(xù)，核發(fā)土地證書。供應(yīng)已發(fā)證儲備土地前，應(yīng)收回土地證書，設(shè)立土地抵押權(quán)的，要依法先行解除?！边@
，土地儲備機構(gòu)對儲備土地登記的是什么權(quán)利？該條所使用的詞語是：“核發(fā)土地證書”，但并未說明土地證書的類型。依《土地登記辦法》的規(guī)定，并結(jié)合該條后段“設(shè)立土地抵押權(quán)”的規(guī)定，這里的土地證書只能是國有土地使用證，也就是說，在《土地儲備管理辦法》之下，土地儲備機構(gòu)對儲備土地所享有的權(quán)利在性質(zhì)上屬于建設(shè)用地使用權(quán)。但這一設(shè)計與《物權(quán)法》的規(guī)定顯相違背。根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立目的是“建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施”《物權(quán)法》第135條。，且其設(shè)立方式有“出讓或者劃撥”《物權(quán)法》第137條。， 但土地儲備機構(gòu)對儲備土地的利用明顯不是“建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施”，而是“儲存以備供應(yīng)”《土地儲備管理辦法》第2條。這里的“供應(yīng)”即為土地一級市場上的出讓或劃撥。；土地儲備機構(gòu)取得儲備土地既不是出讓，也不是劃撥，而是“依法收回”、“收購”等，與建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立方式不相符合。此外，該條中的“土地抵押權(quán)”究竟指的是什么？無論是《擔(dān)保法》還是《物權(quán)法》、《土地管理法》均未出現(xiàn)“土地抵押權(quán)”的提法，相反，《物權(quán)法》第184條明文規(guī)定“土地所有權(quán)”不得抵押。由此可見，“土地抵押權(quán)”中的“土地”絕對不是指土地所有權(quán)，相較《物權(quán)法》第180條的規(guī)定，這里的“土地”應(yīng)指“建設(shè)用地使用權(quán)”，該條中規(guī)定的“土地抵押權(quán)”應(yīng)指“建設(shè)用地使用權(quán)抵押權(quán)”。
根據(jù)以上分析，在將土地儲備機構(gòu)對儲備土地的權(quán)利架構(gòu)成建設(shè)用地使用權(quán)之后，現(xiàn)行法之下的融資擔(dān)保模式也就迎刃而解了。根據(jù)《物權(quán)法》第180條第1款第2項的規(guī)定，“債務(wù)人或者第三人有權(quán)處分的”“建設(shè)用地使用權(quán)”可以抵押。如此，土地儲備機構(gòu)以其享有建設(shè)用地使用權(quán)的儲備土地設(shè)定抵押也就具有了適法性。由此可見，《土地儲備管理辦法》為了滿足土地儲備活動的融資要求，在形式上將儲備土地的建設(shè)用地使用權(quán)授予土地儲備機構(gòu)。但這一做法明顯缺乏法理基礎(chǔ)。
根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，只有“債務(wù)人或者第三人有權(quán)處分的”“財產(chǎn)”或“權(quán)利”才能設(shè)定擔(dān)保物權(quán)參見《物權(quán)法》第180條和第223條。。通說認為，擔(dān)保物權(quán)為支配標的物的交換價值的權(quán)利參見王利明《物權(quán)法研究》（修訂版?下卷），中國人民大學(xué)出版社2007年版，第321頁；梁慧星、陳華彬：《物權(quán)法》，法律出版社2007年版，第304頁；崔建遠《物權(quán)法》，中國人民大學(xué)出版社2009年版，第26頁。，作為權(quán)利標的的擔(dān)保物首先應(yīng)是具有交換價值且法律允許轉(zhuǎn)讓的財產(chǎn)，“抵押擔(dān)保的關(guān)鍵是抵押物的范圍，哪些可以作為抵押物。作為抵押物必須是能夠轉(zhuǎn)讓的財產(chǎn)，因為只有這樣才能實現(xiàn)擔(dān)保的目的”顧昂然：《關(guān)于〈中華人民共和國擔(dān)保法(草案)〉的說明——1995年2月21日在第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議上》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》1995年第5期。。擔(dān)保物權(quán)的中心效力在于對標的物價值的優(yōu)先支配力。依此效力，擔(dān)保權(quán)人有權(quán)以擔(dān)保物折價或以拍賣、變賣的價款優(yōu)先受償，由此決定了擔(dān)保物必須是具有獨立交換價值且法律允許轉(zhuǎn)讓的財產(chǎn)，否則，擔(dān)保物權(quán)的效力將無從實現(xiàn)。同時，擔(dān)保物須是權(quán)屬明晰且擔(dān)保人有權(quán)處分的財產(chǎn)。這里，“權(quán)”即對該財產(chǎn)享有的權(quán)利；“屬”即對該財產(chǎn)享有權(quán)利的歸屬；“處分”，是指對物進行處置，從而決定物的命運，包括事實上的處分 (對物的實物形態(tài)的處分，將導(dǎo)致物的形體的變更或消滅)和法律上的處分 (對物的價值形態(tài)的處分權(quán)，即變更、限制或者消滅對物的權(quán)利，如轉(zhuǎn)讓物的所有權(quán)，設(shè)定他物權(quán)等)。以擔(dān)保人不享有處分權(quán)的財產(chǎn)設(shè)定擔(dān)保物權(quán)，該財產(chǎn)的交換價值將不能合法實現(xiàn)，擔(dān)保物權(quán)將無從實行參見高圣平《擔(dān)保法論》，法律出版社2009年版，第296-297頁。。
根據(jù)現(xiàn)行規(guī)則，儲備土地勢必發(fā)展成為建設(shè)用地，那么，土地儲備機構(gòu)是怎么取得建設(shè)用地使用權(quán)的？這種建設(shè)用地使用權(quán)是什么性質(zhì)的權(quán)利？這種建設(shè)用地使用權(quán)是否可以轉(zhuǎn)讓？
在前述土地儲備范圍之中，除了“收購的土地”是由土地儲備機構(gòu)與土地使用權(quán)人簽訂土地使用權(quán)收購合同，并經(jīng)國土資源管理部門、財政部門或地方法規(guī)規(guī)定的機構(gòu)批準確認后納入土地儲備參見《土地儲備管理辦法》第13條。之外，“依法收回的國有土地”、“行使優(yōu)先購買權(quán)取得的土地”、“已經(jīng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準
目前，土地儲備機構(gòu)用于向銀行辦理抵押融資而出具的土地儲備證,不過是比照一般國有土地使用證，在“土地使用權(quán)人”一欄標記為土地儲備機構(gòu)，在“地類”一欄標注為“儲備”或“儲備用地”，在“取得方式”一欄，有的為空白，有的為“儲備”，還有的直接明確填寫為“劃撥” ⑦ 參見盧燕?！秲渫恋氐盅嘿J款中的風(fēng)險點》，《中國金融》2011年第11期。。僅就該權(quán)屬證書而言，“儲備”或“儲備用地”并非建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立方式，國有建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立取得方式只有出讓和劃撥。土地登記實踐和司法實踐中即有不承認土地儲備機構(gòu)對儲備土地享有建設(shè)用地使用權(quán)的先例，有案例認為“儲備土地是一種特殊形態(tài)的土地，土地儲備中心對所儲備的土地享有什么樣的權(quán)利，法律尚沒有明文規(guī)定，儲備機構(gòu)對所儲備的土地應(yīng)該只有短時間的管理權(quán)限，只是代理對所儲備的土地進行管理的職能，并不擁有‘土地使用權(quán)’，土地儲備中心的訴訟請求應(yīng)予駁回”參見紀成旺《土地儲備機構(gòu)對所儲備的土地擁有哪些權(quán)利》，《資源導(dǎo)刊》2009年第10期。。土地儲備機構(gòu)獲得了土地登記頒發(fā)的土地使用證，從表面上看，建設(shè)用地使用權(quán)歸屬于土地儲備機構(gòu)⑦，但實際上，土地儲備機構(gòu)并無權(quán)轉(zhuǎn)讓該建設(shè)用地使用權(quán)。備管理辦法》第2條的界定可見，土地儲備由“依法取得土地”、“進行前期開發(fā)”、“儲存以備供應(yīng)土地”等幾個環(huán)節(jié)構(gòu)成，這里的表述是“儲存以備供應(yīng)土地”，而并不是“儲存、供應(yīng)土地”，由此可見，《土地儲備管理辦法》并未規(guī)定土地儲備機構(gòu)有供應(yīng)土地的權(quán)利，也就是說，土地儲備機構(gòu)對儲備土地并沒有法律上的處分權(quán)，對儲備土地所取得的出讓收入或者臨時利用儲備土地所取得的零星收入，也不享有處分權(quán)參見李強、崔健《〈土地儲備管理辦法〉解析與質(zhì)疑》，載《廈門大學(xué)法律評論》第16輯，廈門大學(xué)出版社2008年版，第85頁。。儲備土地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地并不是土地儲備機構(gòu)所能完成的，在目前制度設(shè)計之下，供應(yīng)土地是國土資源管理部門作為土地所有權(quán)代表與用地者之間的行為，而土地儲備機構(gòu)僅為隸屬于國土資源管理部門的事業(yè)單位，無權(quán)供應(yīng)土地。
《土地儲備管理辦法》第22條更是明確指出：“儲備土地完成前期開發(fā)整理后，納入當(dāng)?shù)厥?、縣土地供應(yīng)計劃，由市、縣人民國土資源管理部門統(tǒng)一組織供地。”《土地儲備資金財務(wù)管理暫行辦法》第6條、第12條、第14條規(guī)定,土地出讓收入全部繳入同級國庫，納入一般預(yù)算，實行“收支兩條線”管理；而用于土地儲備的各項資金,由財政部門根據(jù)土地儲備的需要以及預(yù)算安排予以核撥。在正常情況下，銀行在發(fā)放土地儲備貸款之后，土地儲備機構(gòu)以之取得或/和開發(fā)、儲存土地，國土資源管理部門出讓儲備土地并取得土地出讓金，財政部門以繳入國庫的土地出讓金核撥給銀行，償還土地儲備貸款。在土地儲備貸款屆期未受清償時，銀行作為擔(dān)保權(quán)人根本無從就儲備土地本身行使抵押權(quán)，無從就儲備土地（建設(shè)用地使用權(quán)）進行強制拍賣、變賣并就其價金優(yōu)先受償。
綜上，即使將土地儲備機構(gòu)對儲備土地的權(quán)利界定為建設(shè)用地使用權(quán)，土地儲備機構(gòu)并經(jīng)登記而取得國有土地使用證，也因該建設(shè)用地使用權(quán)不具有可轉(zhuǎn)讓性而不能成為擔(dān)保財產(chǎn)。三、土地收益權(quán)能否擔(dān)保？
在《土地儲備管理辦法》出臺之前，土地儲備融資擔(dān)保實踐中，存在著土地儲備機構(gòu)以土地收益權(quán)出質(zhì)向銀行申請貸款的情形。土地儲備機構(gòu)的土地收益權(quán)并不是一個明確的法律術(shù)語，只是融資創(chuàng)新實踐中的一個提法。一般而言，土地收益權(quán)是指被國有土地所有權(quán)人賦予臨時占有、使用、收益職能的土地儲備機構(gòu)，因?qū)ζ浣ㄔO(shè)用地使用權(quán)的合法處置而取得相應(yīng)經(jīng)濟收益的權(quán)利，大體分為處分收益權(quán)和經(jīng)營使用收益權(quán)。前者指土地儲備機構(gòu)因建設(shè)用地使用權(quán)的出讓、置換、劃撥等獲取相應(yīng)收益的權(quán)利；后者指土地儲備機構(gòu)將儲備土地出租或自己使用儲備土地以進行經(jīng)營而獲得相應(yīng)收益的權(quán)利農(nóng)業(yè)銀行江蘇省分行法律專家組《土地收益權(quán)質(zhì)押貸款問題研究》，《現(xiàn)代金融》2011年第2期。。
第一，現(xiàn)有的收益權(quán)出質(zhì)大抵是在應(yīng)收賬款質(zhì)權(quán)之下發(fā)展。在《物權(quán)法》立法過程中，關(guān)于可以出質(zhì)的權(quán)利類型一直存在爭議。在數(shù)次草案中，均在“應(yīng)收賬款”之外規(guī)定了“不動產(chǎn)收益權(quán)”或“橋梁、道路、港口等收費權(quán)”，但部分常委會委員提出“收益權(quán)”、“收費權(quán)”也體現(xiàn)為“應(yīng)收賬款”，兩者并列，是立法上的重復(fù)，同時，“收益權(quán)”、“收費權(quán)”的涵蓋面過廣，不易界定，因此，在最終通過的《物權(quán)法》文本中刪去了“收益權(quán)”、“收費權(quán)”的規(guī)定，保留了“應(yīng)收賬款”參見胡康生主編《中華人民共和國物權(quán)法釋義》，法律出版社2007年版，第482-483頁。。就立法原意而言，這里的“應(yīng)收賬款”明顯沒有包括“土地收益權(quán)”。
第二，《物權(quán)法》第223條并沒有使用足以涵蓋“土地收益權(quán)”在內(nèi)的兜底性規(guī)定。該條第（七）項規(guī)定，“債務(wù)人或者第三人有權(quán)處分的”、“法律、行政法規(guī)規(guī)定可以出質(zhì)的其他財產(chǎn)權(quán)利”可以出質(zhì)，但其他法律或行政法規(guī)中均未對土地收益權(quán)的出質(zhì)作出肯定性的規(guī)定。在這里，如果不將“土地收益權(quán)”解釋為“應(yīng)收賬款”的一種，則其無法納入權(quán)利質(zhì)權(quán)之中。
第三，《物權(quán)法》對于權(quán)利作擔(dān)保物（或稱擔(dān)保財產(chǎn)）采取了兩分式的方法，將其中土地用益物權(quán)納入權(quán)利抵押權(quán)之中，將其他權(quán)利納入權(quán)利質(zhì)權(quán)之中。在我國，土地所有權(quán)不能抵押，作為主要不動產(chǎn)的土地是以土地用益物權(quán)的形式進入融資擔(dān)保體系，以其設(shè)定抵押權(quán)比設(shè)定質(zhì)權(quán)更具說明價值。土地收益權(quán)不能設(shè)定質(zhì)權(quán)，那它是否可以設(shè)定抵押權(quán)呢？依上述分析，無論將土地收益權(quán)界定為處分收益權(quán)，還是經(jīng)營使用收益權(quán)，均無法脫逸出土地用益物權(quán)的邊界。也就是說，只有在將土地收益權(quán)規(guī)定成一種用益物權(quán)時，才可以設(shè)定抵押權(quán)。但我國法律上所規(guī)定的用益物權(quán)中并不包括土地收益權(quán)，在物權(quán)法定主義之下，實難認為土地收益權(quán)就是一種用益物權(quán)。
綜上，土地收益權(quán)不僅名稱、內(nèi)容上界定不清，而且其在融資擔(dān)保體系中的定位更趨模糊，實不足以作為一項擔(dān)保財產(chǎn)加以明確。
土地儲備制度設(shè)計本身的先天不足直接造成了土地儲備融資擔(dān)保的障礙。在現(xiàn)行制度之下，國土資源管理部門同時具有土地所有權(quán)代表（私權(quán)主體）和國土資源行政管理（公法主體）的雙重角色，土地儲備機構(gòu)似乎是國土資源管理部門剝離其部分私權(quán)主體職能的工具，但由于法律本身所規(guī)定的土地出讓主體的身份限制，土地儲備機構(gòu)也就自始無法完全代替行使國土資源管理部門的私法權(quán)利，同時它又受托行使國土資源管理部門的部分公法權(quán)力（諸如強制收回、征收土地）有關(guān)土地儲備機構(gòu)與國土資源管理部門在行政權(quán)力上的關(guān)系的分析，參見崔立群、劉紅《論土地儲備機構(gòu)的法律地位》，《前沿》2007年第4期。，土地儲備機構(gòu)也就成了另外一個兼具私法主體和公法主體身份的怪胎。土地儲備機構(gòu)的融資信用，表面上看是資產(chǎn)信用，實際上是信用，土地儲備貸款也就一度成了各商業(yè)銀行競相追逐的對象，成為地方絕佳的信貸提款機和撬動投資的“種子資金”。但是，這種沒有學(xué)理基礎(chǔ)的制度安排誤導(dǎo)了融資擔(dān)保實踐，造成了融資擔(dān)保體系內(nèi)部的混亂，直接導(dǎo)致信貸資金失去了安全保障。中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國人民銀行及其他主管部門近年來一直清理土地儲備貸款和地方融資平臺，無疑是意識到了現(xiàn)行制度設(shè)計中的弊端以及土地儲備貸款的風(fēng)險。因此，以儲備土地為擔(dān)保物的土地儲備融資擔(dān)保制度大可休矣。
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