“生態(tài)城市”這一概念產(chǎn)生于聯(lián)合國教科文組織1971年發(fā)起的“人與生物圈計劃（mab）”。現(xiàn)代生態(tài)城市觀是指運用生態(tài)學原理和方法，指導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展而建立的空間布局合理，基礎(chǔ)設(shè)施完善，環(huán)境整潔優(yōu)美，生活安全舒適，物質(zhì)、能量、信息高效利用，經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、生態(tài)保護三者保持高度和諧，人與自然互惠共生的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)。[1] 從概念上看，城市可以視為一個由經(jīng)濟、社會、自然復(fù)合共生的一個生態(tài)系統(tǒng)，它包括了人與自然的協(xié)調(diào)關(guān)系和人與社會、人與環(huán)境的協(xié)調(diào)關(guān)系。要實現(xiàn)“生態(tài)”的城市，就必須建立城市社會經(jīng)濟利益與生態(tài)環(huán)境效益的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制，達到人與自然關(guān)系的協(xié)調(diào)以及人與人、人與社會關(guān)系的協(xié)調(diào)，以確保城市經(jīng)濟、社會、自然生態(tài)系統(tǒng)的持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。
自生態(tài)城市理論創(chuàng)建以來，國際上城市生態(tài)的研究得到蓬勃發(fā)展，世界上許多城市開展了生態(tài)城市建設(shè)的積極探索，積累了很多國際經(jīng)驗，表現(xiàn)在：一是減物質(zhì)化設(shè)計的運用；二是閉環(huán)制造的運用；三是向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)向的運用；四是向自然資本再投資的運用。[2] 瑞典、美國、波蘭等西方在以上的城市生態(tài)管理實踐中均有不俗的表現(xiàn)。中國在推進城市化發(fā)展的進程中，對生態(tài)城市的理解與實踐也取得了重要成就，當前許多中國城市建設(shè)規(guī)劃的生態(tài)模式主要有健康城市、園林城市、衛(wèi)生城市、環(huán)保模范城、文明城市、綠色城市、山水城市等。盡管取得了成績，但中國城市生態(tài)還存在諸如環(huán)境、人口等許多現(xiàn)實問題。正如《2005中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報告》指出，到21世紀，如不合理控制，我國城市將不可避免地遭遇到環(huán)境與發(fā)展的巨大挑戰(zhàn)，城市生態(tài)病將成為未來城市發(fā)展的瓶頸制約。[2]
“治理”已經(jīng)日益成為現(xiàn)代公共管理的核心概念。全球治理委員會認為：“治理是或公或私的個人和機構(gòu)管理共同事務(wù)的諸多方式的總和。這是使相互沖突或不同利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程”。[3] 治理理論對傳統(tǒng)的以城市統(tǒng)治為主導(dǎo)的權(quán)力分配模式提出了挑戰(zhàn)。城市權(quán)力分配模式由一元向社會多元的轉(zhuǎn)變是對城市管理權(quán)力分配轉(zhuǎn)型呼聲的回應(yīng)。源于“精英論和多元論”的城市管理模式爭論，體現(xiàn)了現(xiàn)代城市治理內(nèi)涵要求從行政統(tǒng)包的管理模式向多元主體合作促進的治理模式的轉(zhuǎn)型。
在城市中，從統(tǒng)治到治理概念的轉(zhuǎn)變往往被理解為資源分配、利益整合方式的轉(zhuǎn)變，治理就是通過多個利益主體的對話、協(xié)調(diào)、合作以達到最大程度動員資源、實現(xiàn)利益關(guān)系雙贏的利益調(diào)節(jié)機制和過程。[4]從廣義角度講，城市治理涉及到城市定位、城市規(guī)劃、城市可持續(xù)發(fā)展等問題，主要是處理城市發(fā)展的各種因素。狹義上的城市治理主要涉及到治理主體的組織形式、利益沖突、利益整合，著眼于城市公共服務(wù)的提供。本文對城市治理的理解選擇狹義視角，基于城市治理的權(quán)力體系構(gòu)成。
在全球化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和市場化推動下，城市的權(quán)力已經(jīng)突破了行政區(qū)域，發(fā)生了各種轉(zhuǎn)移，包括向上、向下、向外、平移等多維分解，趨向于形成一種多元的城市權(quán)力體系，并將導(dǎo)致城市權(quán)力的新運行方式。這種新的城市權(quán)力多維體系的建構(gòu)就是城市治理理論的本質(zhì)內(nèi)涵。西方治理概念涉及的最核心的問題就是權(quán)力多中心化，由此引發(fā)主體多元化、結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化、過程互動化和方式協(xié)調(diào)化。加拿大學者吉利斯帕奎特提出，“、工商界和市民社會之間的合作正成為民族競爭力和繁榮的基本構(gòu)成要素”。[5] 聯(lián)合國人居署和一些學者對城市治理概念的界定都支持了這種觀點。城市治理主體多元化最終形成了當前普遍認同的“三因素”基本結(jié)構(gòu)，即城市、企業(yè)和市民組織。
1． 城市。城市作為傳統(tǒng)城市管理的主體，在現(xiàn)代城市治理機制體系中承擔著主導(dǎo)責任。它通過提供制度規(guī)范來協(xié)調(diào)各利益主體間合作協(xié)同關(guān)系的建立，以此為不同利益方規(guī)劃共同的發(fā)展戰(zhàn)略，規(guī)避傳統(tǒng)治理模式下的各主體間各自為政、行
不統(tǒng)一、目標不明確的不足。城市擁有法律天然賦予的行政權(quán)力，能夠克服諸多城市治理過程中產(chǎn)生的利益外部性和市場失靈現(xiàn)象，從而使得在整個城市治理體系中擁有比其他利益主體更大的權(quán)力，也相應(yīng)承擔更多的責任。因此，城市成為治理體系形成的引導(dǎo)者和維護者，具有其他行為主體難以替代的核心作用。
2． 企業(yè)。企業(yè)是城市的基本經(jīng)濟細胞，城市間的競爭更直接表現(xiàn)為城市企業(yè)之間的競爭，企業(yè)的快速發(fā)展能夠提升城市品牌和競爭力。可以說，企業(yè)的活力決定著城市最終的發(fā)展?jié)摿透偁幜?。在全球化的進程中，企業(yè)是經(jīng)濟領(lǐng)域的主導(dǎo)者，在一定程度上企業(yè)的狀況決定著地方發(fā)展的速度甚至決定城市的興衰。城市中的私營企業(yè)參與城市治理，既是企業(yè)社會責任和倫理的要求，同時也是為了維護自身利益的具體措施?，F(xiàn)代城市中的大企業(yè)，尤其是跨國的大企業(yè)集團對城市治理的影響越來越大，跨國有時被看作是城市中的“私人”，城市治理既需要它們在經(jīng)濟方面的強勁推動，也需要它們積極履行企業(yè)社會責任?？傊鞘衅髽I(yè)作為現(xiàn)代城市治理的另一主體將發(fā)揮越來越重要的作用。
3． 市民組織與市場在經(jīng)濟領(lǐng)域中被認為是兩種基本的資源配置手段和方式，城市治理理論認為解決與市場在利益分配中出現(xiàn)的各種機會主義行為、整合二者之間利益差異的基礎(chǔ)工作是培育良好的城市市民組織。中國的城市化、現(xiàn)代化已經(jīng)導(dǎo)致市民社會開始出現(xiàn)并在形成之中，由此而來的城市間競爭的加劇、利益主體的多元，對傳統(tǒng)城市治理的一元模式提出了挑戰(zhàn)。從根本上來講，市民社會出現(xiàn)的意義在于社會組織和社會功能的進步，是現(xiàn)代化的一個必然進程。因此，有學者提出“社區(qū)自治是城市治理的基礎(chǔ)”的觀點不無道理。 的要素構(gòu)成決定了、市場和市民組織是城市治理行為的主體。通過強大的組織體系、政治規(guī)則來調(diào)整沖突、分配資源、協(xié)調(diào)行動和團體，其中權(quán)威是行動的準則；市場通過價格組織供求來調(diào)節(jié)沖突、分配資源、協(xié)調(diào)行動和團體；市民組織則通過價值、標準、信念和信任來調(diào)解沖突、分配資源、協(xié)調(diào)行動和團體。在城市治理的過程中，三類組織已經(jīng)成為資源分配的一個整體，它們之間相互依賴，無論哪一方均無法獨立承擔資源分配的任務(wù)，也無法獨立解決問題，它們之間必須通過相互交換信息和資源，從而達到利益分配的融通，最終實現(xiàn)公共利益的最大滿足。
生態(tài)學的原理本身是一個不斷發(fā)展和完善的過程。人們一般認為，自然生態(tài)系統(tǒng)和社會生態(tài)系統(tǒng)所共同遵循的生態(tài)學的原理包括勝汰原理、拓適原理、生克原理、反饋原理、乘補原理、瓶頸原理、循環(huán)原理、多樣性/主導(dǎo)性原理、生態(tài)發(fā)展原理和機巧原理。其中，“生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)平衡”是貫穿于這些原理中的基本生態(tài)學思想。[6]運動與平衡的統(tǒng)一是生態(tài)系統(tǒng)及各因子發(fā)展變化的一般規(guī)律。一種平衡被打破，經(jīng)過運動后達到新的平衡，是每個生態(tài)系統(tǒng)的基本發(fā)展規(guī)律。
多元主體參與、多種機制運作，即“多元互動”是治理的本質(zhì)特征，也是社會生態(tài)觀的根本特征。這種機制特別強調(diào)治理主體用于分配權(quán)力、管理公共資源以及形成和執(zhí)行政策的方法。城市的生態(tài)化形態(tài)本質(zhì)地決定了對其治理手段的生態(tài)模式選擇，城市生態(tài)治理機制強調(diào)城市、企業(yè)和市民組織這三種治理力相互交織聯(lián)系，組成治理力生態(tài)系統(tǒng)。在這個生態(tài)系統(tǒng)中城市處于權(quán)力體系的主導(dǎo)地位，企業(yè)與市民組織對城市的權(quán)力起到乘補、分化、替代等作用。三者之間通過不斷的力量博弈運動，打破一種平衡，又達到一種新的平衡狀態(tài)，三者始終尋求在城市資源分配過程中的各自合適位置。對于城市的不同生態(tài)因子，生態(tài)治理系統(tǒng)的不同權(quán)力分別“對號入座”，自覺承擔相應(yīng)的治理責任，在適位施權(quán)的過程中，各利益主體之間也互相融合，互相補充，從而真正實現(xiàn)了生態(tài)城市目標下的治理生態(tài)機制的不斷完善。
現(xiàn)代城市是一個具有、流通、居住、交通、水源、行政、文化、教育、管理、信息等內(nèi)容的系統(tǒng)，這些系統(tǒng)下又有各自的子系統(tǒng)相互聯(lián)系、相互作用。現(xiàn)代城市已經(jīng)形成了內(nèi)部、外部各因素間的持續(xù)運動的龐大的生態(tài)系統(tǒng)。這里的生態(tài)是聯(lián)系人、生物與環(huán)境的一種動態(tài)關(guān)系，是一種競爭、共生、再生和自生的生存發(fā)展機制。未來城市治理目標就是保障各因素、各子系統(tǒng)間通
城市生態(tài)治理基于城市自然生態(tài)、經(jīng)濟生態(tài)和人文生態(tài)關(guān)系生態(tài)承載能力的要求，旨在將單一的生物環(huán)節(jié)、物理環(huán)節(jié)、經(jīng)濟環(huán)節(jié)和社會環(huán)節(jié)組裝成一個有很強生命力的生態(tài)系統(tǒng)，通過各種技術(shù)、手段、體制、規(guī)章等渠道來協(xié)調(diào)城市的物質(zhì)、能量、信息等各類資源，最終達到公共利益的最優(yōu)。總之，城市生態(tài)治理機制必須體現(xiàn)生態(tài)學的天人合一的系統(tǒng)觀，道法天然的自然觀，巧奪天工的經(jīng)濟觀和以人為本的人文觀。[7]
基于以上若干理論的探討，本文選取了唐山市作為典型城市進行例證分析。唐山市是傳統(tǒng)資源型城市，“十二五”伊始，被稱為“鋼城”、“煤都”的唐山，毅然選擇了奮力突破發(fā)展過于依賴資源、能源的束縛，加快資源型城市轉(zhuǎn)型之路。
1. 加快經(jīng)濟體制改革，從經(jīng)濟“統(tǒng)治”走向經(jīng)濟“治理”。這一時期，唐山市經(jīng)歷了三個階段的經(jīng)濟體制改革，初步形成了國有資產(chǎn)管理體制的三級架構(gòu)，即市作為市級國有資產(chǎn)管理者；大型企業(yè)、企業(yè)集團、控股或者投資、資產(chǎn)經(jīng)營經(jīng)授權(quán)后，作為國有資產(chǎn)營運機構(gòu)；國有資產(chǎn)營運機構(gòu)所投資的企業(yè)作為市場競爭的微觀主體。通過改革，1997年唐山市總值達到大幅提高，提前完成了在本世紀末實現(xiàn)國民總值比1980年翻兩番的奮斗目標，為城市治理的提出奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。
2. 改革財政管理體制，創(chuàng)新城市治理。1994年開始實行第四次稅制改革，按照稅種劃分中央與地方財政收入，即“分稅制”財政管理體制，并成立了和地方兩套稅務(wù)機構(gòu)以分設(shè)國稅和地稅。通過分稅制，地方財政收入迅速增長，獨立的地方利益開始形成，城市的博弈能力進一步增強。
3. 引入市場機制，加強社會管理。社會的轉(zhuǎn)型對單位制為主體的二元城市基層管理體制構(gòu)成了巨大挑戰(zhàn)。在社會轉(zhuǎn)型的大背景下，唐山市自1987年開始試行企業(yè)職工退休費社會統(tǒng)籌，1988年3月頒布了《唐山市企業(yè)城鎮(zhèn)勞動者養(yǎng)老保險規(guī)定》，實施了養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的新機制。到1997年底，全市城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險的覆蓋面達到78.4%。同時，街道辦事處、居委會在維護轄區(qū)社會治安、引導(dǎo)下崗工人再就業(yè)、落實居民最低生活保障等方面發(fā)揮著越來越重要的作用，逐步形成城市社會管理的微觀重心。
4. 發(fā)揮城市社會中間組織作用，提升城市治理水平。1998年以來，進入城市管理的新階段，這一階段的開始，公眾和企業(yè)作為微觀主體開始參與城市管理，城市社會中間組織的地位和作用受到重視。1998年，唐山市開展了街道管理體制改革，城市管理的權(quán)力進一步下放，確立了“兩級（市、區(qū)）、三級管理（市、區(qū)、街）、四級網(wǎng)絡(luò)（市、區(qū)、街、居）”的管理體制。
改革開放以來城市生態(tài)治理實踐，使得唐山在城市治理方面積累了重要經(jīng)驗：城市剝離、轉(zhuǎn)化了大量不應(yīng)由自己負擔的職能，形成了“雙肩挑”的治理格局，即城市既要完成規(guī)定的城市經(jīng)濟發(fā)展目標，又要承擔大量的公共管理的職能；城市管理體制和機構(gòu)改革取得了階段性的成果，分級分權(quán)管理的改革思路使得管理重心下沉，市級管理機構(gòu)得到精簡，管理效率不斷提高，實際效果有所加強；城市治理的機制從主要以政策為主轉(zhuǎn)向不斷建立、健全城市管理的法律法規(guī)，但在整體上仍是以政策為基礎(chǔ)，完善的城市治理的法律法規(guī)體系尚未形成；城市治理的手段日趨多元化，即法律手段、經(jīng)濟手段和技術(shù)手段都在城市治理中加以實施，同時也取得了前所未有的效果，然而以行政手段為主的格局沒有根本改變；城市治理技術(shù)上因為具備了較先進的硬件，并采用了一定數(shù)量的軟件，大大提高了城市治理的效率，但城市治理技術(shù)的整合有待提高；在對城市治理的投入方面正逐步增加?！笆濉币院?，唐山的城市管理投入比“九五”時期有所增加，但與城市規(guī)劃、城市建設(shè)上的投入相比，缺口仍很大，不能滿足需要。 驗的同時，也不能回避唐山城市治理改革實踐中暴露出的問題，這些問題表現(xiàn)在：第一，城市經(jīng)營中的利益定位不準。對城市經(jīng)營的片面理解把城市定
為經(jīng)營、受益，而忽略了市同時作為城市公共資源的代表和監(jiān)督者。這樣在缺乏對的有效約束條件下，城市經(jīng)營必然對城市公共資源的有效配置和合理利用產(chǎn)生諸多不利的影響，市會將自己掌握的城市資源轉(zhuǎn)化為經(jīng)營資源，以謀求城市發(fā)展甚至是自身利益的滿足。第二，城市經(jīng)營容易誘發(fā)城市中的腐敗現(xiàn)象。城市作為公共權(quán)力執(zhí)掌者，一旦像企業(yè)那樣從事經(jīng)營活動，由于不具備企業(yè)那種激勵機制和約束機制，會存在更高的道德風險和機會成本。如一些機構(gòu)為了本部門的利益在城市經(jīng)營中人為設(shè)租，從而導(dǎo)致各種尋租和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，使違背了自身公共利益代表者的角色定位，出現(xiàn)“執(zhí)政道德”方面的問題。第三，城市經(jīng)營過程中其他利益主體參與的缺失。強調(diào)城市管理主體多元化正是基于城市管理面臨的新挑戰(zhàn)。從唐山城市管理體制上來看，存在明確的二級（市、區(qū)）三級管理（市、區(qū)、街道）四級網(wǎng)絡(luò)（市、區(qū)、街道、社區(qū)）體制與各級責任都不很清晰的矛盾。所有這些問題的根源是管理主體的缺位。
在有效實施“十一五”規(guī)劃，取得輝煌成就，并總結(jié)歷史經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，唐山市編制了《唐山市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》。該綱要規(guī)劃了“十二五”時期唐山市努力創(chuàng)建生態(tài)城市的經(jīng)濟社會發(fā)展目標，主要內(nèi)容包括：綜合實力顯著增強；經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級；改革開放不斷深化；科技創(chuàng)新實現(xiàn)突破；資源環(huán)境明顯改善；社會建設(shè)全面加強。[9] 隨著生態(tài)城市建設(shè)目標的確立，與之對應(yīng)的城市生態(tài)治理機制模式也正在進行著一場深刻的制度變革和創(chuàng)新。這些變革表現(xiàn)在：第一，改革行為。唐山市作為城市治理的核心，改變過去的行為方式，權(quán)力有了很大回縮，為城市其他利益主體參與城市治理提供了空間和可能。第二，加強企業(yè)地位。唐山市通過加強各種企業(yè)地位、提升企業(yè)參與治理的積極性，各種所有制企業(yè)在城市治理中地位的差別逐漸縮小。第三，發(fā)揮城市社會中間組織作用。城市社會中間組織的官辦特征明顯，實力較弱，缺乏統(tǒng)一的管理，在城市治理中還沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用，亟待加強。
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