義務(wù)教育是根據(jù)法律規(guī)定，適齡兒童和青少年都必須接受，、社會、家庭必須予以保證的國民教育。我國義務(wù)教育階段在校生近1.8億人，其實施程度、公平狀況和教育質(zhì)量，關(guān)系到基本人權(quán)的保障和教育公平的實現(xiàn)。然而長期以來，我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育差異顯著，突出表現(xiàn)在經(jīng)費投入、師資水平、辦學(xué)條件和教育質(zhì)量等方面。這種差距加劇了城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展的失衡，阻障了義務(wù)教育目標(biāo)的實現(xiàn)。本文分析了當(dāng)前我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育的差距及其原因，并提出促進我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的對策。
從根本上講，教育均衡發(fā)展是通過合理配置辦學(xué)經(jīng)費、設(shè)施和師資力量、生源等物力和人力資源，實現(xiàn)教育資源供給與需求的均衡。我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距集中表現(xiàn)在三個方面：
從我國1999-2004年中小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費配置情況看(表1)，普通小學(xué)和普通初中的生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費城鄉(xiāng)差異比較明顯。城市普通小學(xué)的生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費從1999年的414.78元增加到2004年的1129.11元，農(nóng)村普通小學(xué)的生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費從1999年的345.77元增加到2004年的1013.80元；城市普通初中生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費從1999年的639.63元增加到2004年的1246.07元，農(nóng)村普通初中生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費從1999年的508.58元增加到2004年的1073.68元。整體上看，城鄉(xiāng)義務(wù)教育生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費都呈現(xiàn)上升趨勢，但是，城鄉(xiāng)生均教育經(jīng)費差距顯著，1999～2004年，城市普通小學(xué)、初中生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費均高于農(nóng)村。
師資的數(shù)量、質(zhì)量在很大程度上決定著一個地區(qū)的教育水平。城鄉(xiāng)師資差距集中反映在數(shù)量、質(zhì)量、穩(wěn)定性三個方面。
1數(shù)量：教師資源城鄉(xiāng)分布不均衡，偏遠農(nóng)村地區(qū)教師缺編嚴(yán)重。從2002年的情況看，全國小學(xué)平均生師比為21.04：1，其中，城市小學(xué)生師比18.74：1，農(nóng)村小學(xué)生師比為21.88：1。全國初中平均生師比19.29：1，其中，城市初中生師比為16.67：1，農(nóng)村初中生師比為20.16：1。農(nóng)村生師比高，教師缺乏，內(nèi)部效益低。從學(xué)科分布看，農(nóng)村教師結(jié)構(gòu)性缺編的整體情況比城市嚴(yán)重，各科均缺編的學(xué)校幾乎占1／3以上，其中，以短線學(xué)科的教師最為緊缺，如專職音樂美體教師，計算機、英語等學(xué)科專任教師，各地普遍較缺。農(nóng)村教師的結(jié)構(gòu)性缺編，既加重了教師負擔(dān)，同時也不利于教學(xué)質(zhì)量的提高。
2質(zhì)量：優(yōu)質(zhì)教師資源城鄉(xiāng)分布極不均衡，表現(xiàn)在義務(wù)教育學(xué)校的中級及以上職稱教師比例，城鄉(xiāng)差距較大。2004年，農(nóng)村小學(xué)高級教師的比例為35.9％，農(nóng)村初中一級及以上職務(wù)教師的比例為32.3％，分別比城市低8.9和14.5個百分點。另外，代課教師主要在農(nóng)村。2001年，全國普通小學(xué)代課教師580814人，其中農(nóng)村515394人，占88.74％。
3穩(wěn)定性：農(nóng)村教師工作變動頻繁，穩(wěn)定性較差。相對于城市教師，農(nóng)村教師工作變動頻繁，優(yōu)秀教師流失嚴(yán)重。據(jù)調(diào)查，高達42.36％的農(nóng)村教師打算調(diào)動工作。農(nóng)村教師的不合理流動，加劇了農(nóng)村學(xué)校教師短缺的矛盾，降低了農(nóng)村教師隊伍的整體素質(zhì)，使得優(yōu)質(zhì)教師資源在城鄉(xiāng)之間的分布更加不均衡。
學(xué)校的理科實驗、音體美、計算機等教學(xué)設(shè)備的配置水平，會直接影響到課程教學(xué)質(zhì)量提高和學(xué)生基本技能的培養(yǎng)。目前，農(nóng)村義務(wù)教育生均教學(xué)儀器設(shè)備值過低，城鄉(xiāng)差距過大，已經(jīng)成為教育資源配置不均衡的突出問題。2004年，小學(xué)生均教學(xué)儀器設(shè)備值城鄉(xiāng)之比為2.9：1；初中生均教學(xué)儀器設(shè)備值城鄉(xiāng)之比為1.4：1。另外，農(nóng)村學(xué)校危房問題也十分突出。2002年全國普通中學(xué)、小學(xué)校舍危房面積中農(nóng)村校舍危房面積就占到總面積的49.86％和82.73％。以上因素，影響了農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)整體水平的提高。
造成城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源分配不均衡的原因是多方面的，既有歷史遺留的原因，也有人為的原因；既有外部條件因素，也有政策因素以及教育本身的因素。根據(jù)考察和綜合分析，我們認為，導(dǎo)致城鄉(xiāng)義務(wù)教育非均衡發(fā)展的主要因素有以下幾個方面：
相對于城市，農(nóng)村交通閉塞，經(jīng)濟發(fā)展較為落后。農(nóng)村教育作為農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的子系統(tǒng)之一，其發(fā)展必然受環(huán)境和發(fā)展水平制約。隨著市場經(jīng)濟體制的建立與完善，特別是新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略的實施，城鄉(xiāng)分割局面逐漸打破。但在現(xiàn)實中消除城鄉(xiāng)差距、改變城鄉(xiāng)二元現(xiàn)象將是一個長期的過程。
我國現(xiàn)行的義務(wù)教育投資管理體制是實施“由地方負責(zé)，分級管理，以縣為主”的管理體制，這種教育投資體制存在諸多的不足和缺陷。首先，義務(wù)教育經(jīng)費分擔(dān)主體責(zé)任不明、層次較低。一方面在義務(wù)教育經(jīng)費投入中所占的份額較低，家庭反而分擔(dān)了較大份額的義務(wù)教育經(jīng)費；另一方面，地方分擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費的比重過大，90％以上的義務(wù)教育經(jīng)費由地方基層分擔(dān)，而省級和中央分擔(dān)的比重偏低。這種把發(fā)展基礎(chǔ)教育所需資金交由地方負責(zé)的做法，其結(jié)果只能使基礎(chǔ)教育的發(fā)展取決于地方各級的財政收入狀況，義務(wù)教育經(jīng)費的保障力度降低。其次，我國現(xiàn)行義務(wù)教育經(jīng)費投入體制，基本上是城市負責(zé)城市，農(nóng)村負責(zé)農(nóng)村，農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費投入以最困難的縣鄉(xiāng)兩級財政為主體，這樣，城鄉(xiāng)財政收入的差距必然造成城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費投入的差距。最后，教育投資分配使用的監(jiān)督保障機制不完善。我國在《教育法》及其他教育法律法規(guī)中，雖然規(guī)定了教育經(jīng)費要做到“三個增長”，強調(diào)要增加各級財政對教育的投人，并逐步提高財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)總值(gdp)的比例，但并未建立相應(yīng)的監(jiān)督保障機制來確保教育投資“三個增長”的落實，沒有相應(yīng)的監(jiān)督機制約束地方尤其是基層對教育經(jīng)費的分配使用，以致他們常常受政治利益的驅(qū)動或短期行為的影響而將本應(yīng)用在農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費轉(zhuǎn)移到城市義務(wù)教育或挪作他用。
主要表現(xiàn)為：(1)及有關(guān)部門沒有把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略位置優(yōu)先予以保障，在安排議事日程、調(diào)配資金時，首先和重點考慮經(jīng)濟社會發(fā)展的大項目、大工程，因教育投入總量不夠，教育行政部門在縮小城鄉(xiāng)教育差距方面統(tǒng)籌能力明顯不足。(2)教育行政部門沒有樹立起均衡發(fā)展的理念，對義務(wù)教育的基礎(chǔ)性地位缺乏充分的認識，在配置教育資源時，重城市、輕農(nóng)村，重高中教育、輕義務(wù)教育，重錦上添花、輕雪中送炭，集全縣之力建設(shè)一中，卻未顧及村級小學(xué)的改造，有的地區(qū)還為了政績建設(shè)豪華型學(xué)校，進一步拉大了城鄉(xiāng)之間、校際之間的差距。
其一，中央要下決心壓縮其他開支，確保教育財政性支出占gdp的比例達到4％，并在2010年達到4.5％左右。各地也要嚴(yán)格按照新修改的《義務(wù)教育法》的要求，教育投入要確實做到“三個增長”，年初看預(yù)算，年終查決算。要加強對同級人民落實教育經(jīng)費“三個增長”的法律監(jiān)督。其二，各級教育投入既要解決總量投入不足的問題，也要解決配置不均衡的問題，明確是義務(wù)教育均衡發(fā)展的全部責(zé)任方。在各級分擔(dān)教育經(jīng)費的體制安排中，中央和省級財政應(yīng)進一步有針對性地加大轉(zhuǎn)移支付的力度，進一步明確不同地區(qū)各級分擔(dān)的比例責(zé)任。
從目前的情況來看，在縣域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，相當(dāng)部分縣鄉(xiāng)財政困難的情況下，義務(wù)教育經(jīng)費僅依靠縣鄉(xiāng)的財力是很難保證的，進一步完善“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，必須在強化縣級作為管理主體的管理責(zé)任的同時，進一步明確各級的財政分擔(dān)責(zé)任，加大縣級以上各級財政對農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費投入主體責(zé)任，健全農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入機制?？梢愿鶕?jù)各級的現(xiàn)實財政能力，對東、中、西部三類地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育所需的各項經(jīng)費的初始來源和責(zé)任作出明確合理的分工，對教師工資、公用經(jīng)費、危房改造等義務(wù)教育所需要的各項教育經(jīng)費，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展情況，分別由各級財政來分擔(dān)。建議中央財政對西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費承擔(dān)主要責(zé)任，對中部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費承擔(dān)部分責(zé)任；東部地區(qū)和中部地區(qū)的省級也應(yīng)承擔(dān)本地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育的部分經(jīng)費。通過明確各級財政主體的投入責(zé)任，為農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育的發(fā)展提供可靠的經(jīng)費保障，真正將農(nóng)村義務(wù)教育納入公共財政體系。
城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源的互動與共享的基本思路是，把城鄉(xiāng)義務(wù)教育作為一個完整的系統(tǒng)進行思考，從改進農(nóng)村義務(wù)教育基礎(chǔ)做起，實現(xiàn)義務(wù)教育資源在城鄉(xiāng)之間的合理流動與共同享用。要做到這一點，除了依靠市場機制來推動外，還需要制定相應(yīng)的政策來引導(dǎo)，通過政策引導(dǎo)與市場機制的結(jié)合，使城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源能夠互通有無、彼此分享，從而實現(xiàn)效用的最大化。具體實行的措施可以有：(1)實施現(xiàn)代遠程教育工程。通過建立現(xiàn)代遠程教育工程，促進城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)教育資源共享，讓農(nóng)村孩子不用出遠門，也能享受到城市學(xué)生一樣的優(yōu)質(zhì)教育。這樣做，既有助于提高農(nóng)村教育的質(zhì)量和效益，也有助于縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育的差距，推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。(2)建立科學(xué)合理的社會教育資源共享機制，建立資源共享、優(yōu)勢互補、共同發(fā)展的城鄉(xiāng)教育一體化格局。一是通過建立城鄉(xiāng)校長、教師“校對校”交流制度，提高農(nóng)村教師隊伍的整體素質(zhì)。二是落實城市教師支援農(nóng)村教育的有關(guān)政策，鼓勵城市教師到農(nóng)村任教。2006年2月，為加強農(nóng)村教師隊伍建設(shè)，教育部曾下發(fā)了《關(guān)于大力推進城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育工作的意見》，就城市和城鎮(zhèn)中小學(xué)教師到農(nóng)村支教、任教問題作了部署。建議在貫徹落實上述《意見》的基礎(chǔ)上，還應(yīng)進一步制訂相應(yīng)政策，鼓勵城市教師到農(nóng)村學(xué)校服務(wù)，充實和加強農(nóng)村師資力量。
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