“兩會”的召開，使“三農(nóng)”問題再度成為人們關(guān)注的焦點，在中國特定的環(huán)境下，十三億人口中九億人口的龐大比例使得我們不得不去重視農(nóng)村和農(nóng)民有關(guān)的問題，而農(nóng)村基礎(chǔ)教育又是農(nóng)村和農(nóng)民有關(guān)的問題的重中之重，它對“三農(nóng)”問題的解決，對我國經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展，加快社會主義現(xiàn)代化建設(shè)都有著重要意義。但是，就目前我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育的現(xiàn)狀而言，卻不容樂觀，仍然存在許多亟待解決和完善的問題。
農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入制度改為“以縣為主”，即將農(nóng)村義務(wù)教育納入縣級財政預(yù)算，主要由縣級財政來投資農(nóng)村基礎(chǔ)教育。這一改革，盡管遏制了原先的亂收費、亂集資、亂攤派，減輕了農(nóng)民負擔，但是并未從根本上解決農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入問題，因為縣鄉(xiāng)財政原本是一體的（在許多地區(qū)，縣鄉(xiāng)財政一直都沒有完全分開），將農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投資主體從鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為“以縣為主”，是一種“換湯不換藥”的做法?！耙钥h為主”，從縣級人民角度講，最關(guān)鍵、最核心的是保證對全縣教育需求提供較為充裕的供給，對全縣教育資源進行高效合理配置。但對于我國經(jīng)濟不夠發(fā)達的中西部地區(qū)，如果沒有中央和省級財政轉(zhuǎn)移支付，連干部和教師的基本工資都無力保障，更談不上為教育需求提供充裕供給；并且，縣級財政并不比鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政好到哪里去，它們基本都是“吃飯財政”，甚至不少是“欠債財政”供養(yǎng)人員“吃飯”尚且闕如，何來資金投入農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展。為此，在財政束縛下，縣級只好拼命地控制甚至壓縮教育編制，大范圍地撤并農(nóng)村中小學校。
農(nóng)村稅費改革涉及到教育方面主要是“兩個取消”，即取消農(nóng)村教育集資，取消農(nóng)村教育費附加。這兩項教育經(jīng)費來源取消后，使目前本已嚴重不足的教育經(jīng)費更加短缺，給農(nóng)村基礎(chǔ)教育的發(fā)展和農(nóng)村學校的正常運轉(zhuǎn)帶來重重困難?？h財政只能保證教師工資，鄉(xiāng)財政困難，哪來資金投入教育，因此費稅改革后，教育投入不減只能是句大話、空話。而有些地方“教育附加費”被取消后，有些學校每年就減少了十幾萬元經(jīng)費，而由于1997年“普九”驗收和“排?！钡蓉搨劾?，原先計劃用農(nóng)村教育附加費、集資逐年償還，現(xiàn)在取消了這些收費項目，學校失去了還債之源，學校的生存和發(fā)展收到了極大的考驗。
城市教育基本達到現(xiàn)代化，經(jīng)費的不足導致農(nóng)村中小學仍然是一個教師一本書、一支粉筆一堂課。全國政協(xié)委員文家庭指出，農(nóng)村與城市相比，教師素質(zhì)相差越來越懸殊，教師的工資、福利待遇相差越來越懸殊，教學的設(shè)備、條件相差越來越懸殊，致使城市與農(nóng)村的教學質(zhì)量相差越來越懸殊，農(nóng)村的教學質(zhì)量嚴重滑坡。
在中國的農(nóng)村基礎(chǔ)教育體制中，教師根據(jù)報酬和素質(zhì)分成兩類：公辦教師和代課教師。代課教師起源于50～70年代由農(nóng)村集體設(shè)立的“民辦學?！保▍^(qū)別于“公立學?！保?，這些學校的教師也稱為“民辦教師”，他們是由集體付報酬，不是正式工作人員，他們的任職條件也不那么嚴格。從80年代初期開始，農(nóng)村集體組織開始解體，農(nóng)村學校和城鎮(zhèn)學校（公辦學校）之間的界限消失了。1986年，中央要求通過逐步取消民辦教師而把兩類教師合并。這主要通過停止聘用新的民辦教師、逐步把現(xiàn)有民辦教師轉(zhuǎn)為公辦或現(xiàn)有民辦教師退休來實現(xiàn)。到1990年，中央要求立即取消民辦教師類別，把所有民辦教師轉(zhuǎn)為工作人員。然而實施“以縣為主”后，有些縣級財力薄弱的縣，即使是現(xiàn)在，農(nóng)村地方仍然發(fā)現(xiàn)無論從財力上和師資供應(yīng)上，很難大量提高公辦教師數(shù)量以滿足農(nóng)村學校的需要。作為一種權(quán)宜之計，新的一類“代課教師”取代了民辦教師，兩者工資待遇差別很大，在某些縣，一個最低級別的公辦教師的月收入在400元以上，而一個代課教師根據(jù)其級別其工資只有56～160元，代課教師的大量存在，表明地方很難或不原意執(zhí)行中央的教育政策。在財政地方化之后，中央制定標準的政策變成無經(jīng)費式命令，結(jié)果是給下級造成經(jīng)費困難。代課教師現(xiàn)象也許反映了地方對工資靈活性的偏愛。隨著越來越按沿海地區(qū)和城鎮(zhèn)地區(qū)的水平來制定全國統(tǒng)一的工資待遇，而這些全國統(tǒng)一工資待遇又大大高于當?shù)氐墓べY水平，地方不愿意或無力支付這些工資。為了解決這個問題，只好以犧牲教育質(zhì)量為代價，依靠民辦教師或代課教師。
公用經(jīng)費預(yù)算似乎只是走過場，在某些縣從來都沒有認真考慮過這方面。每當有資金需求，縣就向財政局打報告，教育公用經(jīng)費的預(yù)算中，有些縣公用經(jīng)費是由和學校分享?？h已經(jīng)從財政局共收到的大量公用經(jīng)費，很少下?lián)芙o學校，都是由自己花掉了。某些領(lǐng)導還抱怨說這些撥款甚至不夠滿足日常運轉(zhuǎn)的需要。鄉(xiāng)、村學校完全依靠預(yù)留的農(nóng)村教育附加費來負擔公用經(jīng)費支出。
公用經(jīng)費的缺乏使得農(nóng)村中小學環(huán)境閉塞，教學設(shè)施落后，教師普遍缺乏學習，參加培訓和繼續(xù)教育的機會，以致教育觀念陳舊、思想保守；先進教育思想、教學手段不能應(yīng)用，絕大部分教師不會操作微機，不會制作課件；難以適應(yīng)全面推進素質(zhì)教育、實施新課程的要求，教師隊伍整體素質(zhì)普遍低下。
基礎(chǔ)教育作為一種由財政投資為主的“純公共物品”，合理的基礎(chǔ)教育投資規(guī)模需要由中央來定，并通過財政支付來實現(xiàn)。為此，我們建議：
(1)要因地制宜改變“以縣為主”的農(nóng)村基礎(chǔ)教育投資體制形成中央、省、縣三級分級按比例投入農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展的新格局，不能“一刀切”。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，縣財政較富足，“以縣為主”進行投入完全可以。在蘇南地區(qū)、珠江三角洲地區(qū)，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政就可以負擔，不必“以縣為主”。
在東、中部地區(qū)有些省的財政是較好的，但下面有些貧困縣是“吃飯財政”，甚至“飯”也吃不飽?！耙钥h為主”保證不了義務(wù)教育的需要，這就要加大省級財政的責任，有些嚴重貧困地區(qū)甚至要“以省為主”保證投入。
在西部各省和中部地區(qū)的農(nóng)業(yè)大省，省財政捉襟見肘，這就要中央加大轉(zhuǎn)移支付。尤其是現(xiàn)在尚未“普九”的450個縣，其中391個在西部，他們大部分是級貧困縣，又處在老少邊窮地區(qū)，“普九”十分困難，中央應(yīng)負主要責任。
(2)要建立對農(nóng)村義務(wù)教育投入的專項轉(zhuǎn)移支付制度由于分稅制后的轉(zhuǎn)移支付更多地是為保證地方不降低收入，因而對貧困地區(qū)的傾斜力度不夠。而且一般轉(zhuǎn)移支付中沒有規(guī)定農(nóng)村義務(wù)教育應(yīng)占的比例，地方撥款隨意性很大。因此，如果想通過轉(zhuǎn)移支付補足貧困縣義務(wù)教育開支的缺口，必須制訂專項轉(zhuǎn)移支付的制度和辦法。建立規(guī)范的以縱向轉(zhuǎn)移支付為主、縱橫交錯的轉(zhuǎn)移支付制度，加大向落后農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)教育資金轉(zhuǎn)移支付力度，實現(xiàn)教育水平均等化。
根據(jù)轉(zhuǎn)移支付的公平與效率兼顧的原則，從制度層面上，設(shè)計出一種計算各地應(yīng)有的財政收入和合理的基礎(chǔ)教育支出水平的辦法并使其公式化，規(guī)定基礎(chǔ)教育資金由發(fā)達地區(qū)向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移的額度，通過橫向轉(zhuǎn)移來實現(xiàn)基礎(chǔ)教育水平的均等化。加大向落后農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)教育資金轉(zhuǎn)移支付力度，建立規(guī)范的義務(wù)教育財政專項轉(zhuǎn)移支付制度。設(shè)立目標?？?。它應(yīng)包括兩部分：一部分用于低于基礎(chǔ)教育最低的財政標準的級貧困縣和省級貧困縣。對超出貧困縣財政能力的基礎(chǔ)教育事業(yè)費，貧困縣則由中央設(shè)立的目標?？畋ＷC；省級貧困縣由省級設(shè)立的目標?？畋ＷC。另一部分用于對農(nóng)村貧困學生的直接資助基金。此專項基金是為保證貧困學生獲得充足的經(jīng)費資助，使適齡兒童能接受基礎(chǔ)教育而不因貧困失學或輟學，以促進我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育水平的提高。
(3)基礎(chǔ)教育是“純公共物品”，對于十三億人口中九億人口的龐大比例使得農(nóng)村基礎(chǔ)教育更加值得重視農(nóng)村人口素質(zhì)的提高對于整個社會主義經(jīng)濟的發(fā)展舉足輕重；為此在建立完善的監(jiān)督體系下可適當允許一些地方發(fā)行專用的“農(nóng)村基礎(chǔ)教育公債”，在不增加當前農(nóng)民負擔的基礎(chǔ)上解決農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入不足的難題；或者批準省級有權(quán)決定發(fā)行教育，專門用作籌集農(nóng)村基礎(chǔ)教育資金。
(4)將基礎(chǔ)教育經(jīng)費全部實行預(yù)算統(tǒng)編，優(yōu)化資源配置，提高農(nóng)村基礎(chǔ)教育財政支出使用效益和加強農(nóng)村基礎(chǔ)教育財政資金管理，地方要加強對教育資金使用的管理和監(jiān)督，控制支出的方向，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，加強運行監(jiān)管。完善上級財政部門對下級的財政監(jiān)督機制，建立一整套農(nóng)村基礎(chǔ)教育資金支出效益的考核指標，逐步實現(xiàn)財政從供給型向效益型轉(zhuǎn)變；在一定時期和條件下，控制支出總量，避免因財力拮據(jù)而使財政管理和監(jiān)督流于形式；將財政監(jiān)督置于法制化建設(shè)中，使財政監(jiān)督變?yōu)橐环N以法制為基礎(chǔ)的有效的監(jiān)督。進一步深化農(nóng)村學校內(nèi)部財務(wù)管理改革，壓縮人員經(jīng)費支出，提高公用經(jīng)費的比重，以優(yōu)化農(nóng)村基礎(chǔ)教育事業(yè)費的支出結(jié)構(gòu)。整編教師隊伍，精簡非教學人員，確保人員經(jīng)費支出的效益。建立嚴格合理的教師分配、調(diào)動和流動制度，解決當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師普遍超編，而邊遠地區(qū)農(nóng)村教師嚴重不足且不能有效調(diào)節(jié)而造成的教師資源配置不當?shù)膯栴}。合理調(diào)整農(nóng)村中小學的布局。逐步改變辦學規(guī)模小、布點分散的現(xiàn)狀，實現(xiàn)學校設(shè)置的規(guī)范化，以便最大限度地實現(xiàn)投資效益。
(5)要廣泛動員和鼓勵、團體、企事業(yè)單位和公民捐資助學進一步落實對捐資助學單位和個人的稅收優(yōu)惠政策，對納稅人通過非營利的社會團體和向農(nóng)村義務(wù)教育的捐贈，在應(yīng)納稅所得額中在全額扣除的基礎(chǔ)上可適當再給予一定的加扣。充分發(fā)揮社會團體在捐資助學中的作用。中央和地方各級人民對捐資助學貢獻突出的單位和個人，給予表彰和獎勵。部門還可考慮開征教育稅，取代各種收費，將中外企業(yè)都納入征稅范圍，從而拓寬稅基，穩(wěn)定稅源，使財政的教育支出具有更加可靠的收入來源。
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