摘要教育公平是社會公平價值現(xiàn)在教育領(lǐng)域內(nèi)的延伸和反映，被視為實現(xiàn)社會平等“最偉大的工具”。農(nóng)村義務(wù)教育是我國國民教育體系的重要組成部分，是農(nóng)村基礎(chǔ)教育的重要階段，推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育公平，要求建立和完善保障機(jī)制，從責(zé)任、經(jīng)費(fèi)投入、資源配置、教育補(bǔ)償、質(zhì)量保障、社會監(jiān)督等方面構(gòu)建一套機(jī)制保障體系。
我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占全國人口的78％。農(nóng)村中小學(xué)生占全國中小學(xué)生總數(shù)的75％，農(nóng)村義務(wù)教育任務(wù)艱巨，形勢逼人。近年來，黨和采取了一系列發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育的舉措并取得了一定成效，但由于教育公平保障機(jī)制的缺位和缺陷，農(nóng)村義務(wù)教育中不公平、不均衡現(xiàn)象仍比較突出，極大地抑制了教育的全面發(fā)展，也阻礙了新農(nóng)村的建設(shè)步伐。因此，建立和完善保障機(jī)制是推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育公平的重要途徑。
根據(jù)“誰舉辦，誰負(fù)責(zé)”的原則，很多人認(rèn)為舉辦農(nóng)村義務(wù)教育只是當(dāng)?shù)鼗鶎由踔潦菍W(xué)校層面的事情，對于市級、省級甚至中央的相應(yīng)責(zé)任卻缺乏必要認(rèn)識，這是對“地方負(fù)責(zé)，分級管理，以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的誤解。這種觀念的誤解往往導(dǎo)致實踐的偏差，使得農(nóng)村教育在經(jīng)費(fèi)投入、資源配置、教師流動等方面出現(xiàn)不公平。以經(jīng)費(fèi)投入為例：從總體上講，中央基本上承擔(dān)全部義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的9％，省級承擔(dān)13％，其余則由省以下地方承擔(dān)。在實際操作中，省級和省以下地方的籌資責(zé)任并沒有明確的劃分，導(dǎo)致這兩級經(jīng)常性義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出缺乏制度保障，從而造成農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入得不到切實、有效的保證。
《義務(wù)教育法》規(guī)定：“義務(wù)教育是統(tǒng)一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是必須予以保障的公益性事業(yè)?！鞭r(nóng)村義務(wù)教育的公益性、非產(chǎn)業(yè)化、非市場性、非功利性特征決定了這項重大的公共事業(yè)應(yīng)該由公共的力量即由掌握教育資源的而不是由社會團(tuán)體和慈善機(jī)構(gòu)來辦，使每個適齡兒童、少年能夠公平地享有教育機(jī)會和公共教育資源，是實現(xiàn)和保障教育公平的第一責(zé)任人和法律主體。那么從中央到地方，各級職責(zé)是不是完全一致呢?不是的。正如《義務(wù)教育法》所提出的：“義務(wù)教育實行國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省、自治區(qū)、直轄市人民統(tǒng)籌規(guī)劃實施，縣級人民為主管理的體制。”對這句話的正確理解應(yīng)該是：在辦學(xué)的管理職責(zé)上是以縣為主，但在辦學(xué)經(jīng)費(fèi)投入上則是以省級財政和中央財政為主。而在這個管理體系當(dāng)中，又有不同層級和不同職能部門的職責(zé)分工問題。因此，依法明確中央和地方之間、和之間、教育部門和其他部門之間、教育行政和督導(dǎo)部門之間在促進(jìn)教育公平發(fā)展方面的工作分工，把各級的具體職責(zé)用法律形式確定下來，哪級該完成的職責(zé)就應(yīng)該由哪級來完成，不應(yīng)讓老百姓過多的承擔(dān)教育成本，為買單。只有這樣，才能促進(jìn)教育公平發(fā)展的人財事權(quán)統(tǒng)籌與責(zé)權(quán)利對稱，才能使義務(wù)教育的改革與發(fā)展得到根本保障。
近年來，我國對義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總投入有所增加。但農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)緊缺的現(xiàn)狀依然沒有根本改變。就義務(wù)教育階段而言，“2002年，全社會的各項教育投資是5800多億元人民幣，其中投入不到70％，而其中77％用于城市，在接受義務(wù)教育的孩子中占70％的農(nóng)村孩子只獲得其余的23％。過去，中央和省級的投入主要用于高等教育，農(nóng)村基礎(chǔ)教育由縣鄉(xiāng)承擔(dān)，在地方財力不足的情況下，基層又會將這一負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民。為徹底解決因投入不足而引發(fā)的不公平問題，按照明確各級責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財政投人、提高保障水平、分步組織實施”的基本原則，逐步將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。新機(jī)制從2006年開始實施,2010年全面推進(jìn)，目前已經(jīng)取得了初步成效。
當(dāng)前在落實好新機(jī)制的同時，還要進(jìn)一步完善保障機(jī)制。一是從中央到地方，各級要加大教育投入，堅持教育經(jīng)費(fèi)的“三個增長”，加大教育經(jīng)費(fèi)投入的總量，確保2010年左右實現(xiàn)財政性教育投入占gdp比例4％的目標(biāo)，從根本上解決教育經(jīng)費(fèi)總量不足的突出問題。二是拓寬教育經(jīng)費(fèi)來源渠道，縣級以上地方人民根據(jù)實際需要，設(shè)立專項資金，用于農(nóng)村地區(qū)實施義務(wù)教育；鼓勵社會組織和個人向義務(wù)教育捐贈，按有關(guān)規(guī)定設(shè)立義務(wù)教育基金；出臺相應(yīng)措施，發(fā)行教育，使教育成為教育籌資的一種重要補(bǔ)充形式。三是針對目前農(nóng)村中小學(xué)教師工資仍然沒有真正納入縣本級財政預(yù)算，農(nóng)村中小學(xué)教師工資沒有得到有效保障的情況，需要建立新的教師工資保障機(jī)制。中央出臺的需要全國統(tǒng)一執(zhí)行的工資政策，所需資金由中央撥付；省、市、縣按照中央出臺的工資政策，需要地方視財力狀況執(zhí)行的部分，誰決定執(zhí)行誰出錢。
“在教育資源配置方面，傳統(tǒng)的以中央或省為主，忽視地方的資源配置模式，在不同地區(qū)和學(xué)校之間，存在著結(jié)構(gòu)性短缺?！@種差距的存在，一方面是由于自然與歷史的原因而造成的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和教育義務(wù)的懸殊。另一方面是由于的非均衡發(fā)展政策，教育投資向一部分學(xué)校傾斜，加劇了教育資源的不平等和結(jié)構(gòu)性短缺?！币虼?，要調(diào)整相關(guān)政策，促進(jìn)教育資源配置的合理化、均衡化，實現(xiàn)在教育資源配置上的公平。
一是辦學(xué)條件的均衡。要對同一區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育階段的學(xué)校，實行以在校生為基礎(chǔ)的均等化撥款制度，對辦學(xué)條件差的學(xué)校實施傾斜，促進(jìn)辦學(xué)條件的均衡化。其次，在硬件投入和校舍建設(shè)方面也要實現(xiàn)均衡化，防止出現(xiàn)富者愈富、貧者愈貧的馬太效應(yīng)。
二是教師資源的均衡。要形成教師定期交流制度，做好教師由城鎮(zhèn)向農(nóng)村、由強(qiáng)校向薄弱校、由超編學(xué)校向缺編學(xué)校的交流與流動，促進(jìn)教師均衡配置；要健全中小學(xué)教師正常補(bǔ)充機(jī)制，完善教師編制的管理工作，在實行中小學(xué)教師統(tǒng)一編制標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)上，對農(nóng)村地區(qū)和薄弱學(xué)校有所傾斜。
三是教育資源共享。為了促進(jìn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展和教育質(zhì)量的提高，需要培植教育資源共享制度。如在大型勞動技術(shù)教育設(shè)施方面可以多校共享，減少校均成本，提高利用率。同時可以建立“校校通”等現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)精品課程等優(yōu)質(zhì)教育資源的共享。帶動我國農(nóng)村義務(wù)教育均衡化的提升。
等兩個方面，而且還包括受教育的質(zhì)量相等……城市學(xué)生和農(nóng)村學(xué)生在教育權(quán)利和教育機(jī)會方面已基本實現(xiàn)了公平。而在教育質(zhì)量上，城市義務(wù)教育由于在教育資源和教育環(huán)境方面所具有的天然優(yōu)勢，其質(zhì)量明顯高于農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量。這是對農(nóng)村學(xué)生最大的教育不公平。因此，開展農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量保障，進(jìn)一步提升農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量，有利于促進(jìn)教育公平。
構(gòu)建質(zhì)量保障體系需要從以下四個方面人手：一是制定科學(xué)的農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。要從農(nóng)村義務(wù)教育的實際情況與地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對教育質(zhì)量提出的要求出發(fā)，既遵循教育發(fā)展規(guī)律，又符合義務(wù)教育目標(biāo)；既滿足家庭、社會需要。又考慮學(xué)生個體發(fā)展需要。二是樹立科學(xué)的農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量觀念。樹立以人為本的質(zhì)量觀，不能只注重學(xué)科知識體系而忽視人的發(fā)展，不能只關(guān)注部分學(xué)生而忽視另一部分學(xué)生；樹立整體性的質(zhì)量觀，從師資、投入、管理、教學(xué)、科研、服務(wù)等方面提高自身質(zhì)量；樹立發(fā)展的質(zhì)量觀，從不合時宜的觀念中解放出來，從以往習(xí)慣了的、落后的教學(xué)及管理模式中解放出來，正確認(rèn)識農(nóng)村義務(wù)教育的質(zhì)量。三是要建立完善的農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量實施機(jī)構(gòu)。要完善質(zhì)量評估組織，創(chuàng)建教育質(zhì)量認(rèn)證組織，成立教育質(zhì)量監(jiān)測組織，統(tǒng)籌安排權(quán)威的專業(yè)組織、獨立的中介組織和自發(fā)的民間組織，完善每個組織機(jī)構(gòu)的制度建設(shè)，發(fā)揮各類組織的積極作用。四是要實施全面的質(zhì)量監(jiān)控。既要把質(zhì)量意識貫穿于人才培養(yǎng)的教學(xué)計劃過程、教學(xué)實施過程和教學(xué)評價過程。實施內(nèi)部質(zhì)量監(jiān)控，又要加強(qiáng)、教育行政部門、社會以及學(xué)生家長對義務(wù)教育質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)控和評價，并且及時將這些信息反饋給相關(guān)部門和中小學(xué)校，確保教育質(zhì)量穩(wěn)步提升。
教育補(bǔ)償是或社會為保障處境不利群體接受合格教育，所采取的各種補(bǔ)償措施或行動的總稱。羅爾斯就提出：“為了平等地對待所有人，提供真正的同等的機(jī)會，社會必須更多地注意那些天賦較低和出生于較不利的社會地位的人們?！痹诓还降纳鐣F(xiàn)實中，為處境不利者提供機(jī)會或者利益補(bǔ)償，這既符合倫理學(xué)中的補(bǔ)償原則，又適合中國城市反哺農(nóng)村的現(xiàn)實需要。
一是建立農(nóng)村義務(wù)教育成本補(bǔ)償制度。在工業(yè)文明時代，農(nóng)村為城市的全面發(fā)展作出了巨大的貢獻(xiàn)和犧牲，使農(nóng)村陷入貧困狀態(tài)，這實際上是一種不公平。應(yīng)實行宏觀調(diào)控，在教育上實施城市反哺農(nóng)村，由城市拿出特定或?qū)ｍ椯Y金，作為對農(nóng)村地區(qū)的教育補(bǔ)償，以增加農(nóng)村的教育投入。二是完善農(nóng)村落后地區(qū)教育援助制度。如開展城市中小學(xué)對口支援農(nóng)村中小學(xué)以及省內(nèi)大中城市對口支援農(nóng)村貧困地區(qū)學(xué)?；顒?，提升農(nóng)村中小學(xué)的辦學(xué)水平；組織全省農(nóng)村中小學(xué)專任教師到城市接受高質(zhì)量的集中培訓(xùn)，提高農(nóng)村中小學(xué)教師綜合素質(zhì)；減免進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女接受義務(wù)教育的有關(guān)費(fèi)用，做到收費(fèi)與當(dāng)?shù)貙W(xué)生一視同仁，并對接收進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女的學(xué)校在基建方面給予扶持。在教育投資方式、教育管理政策、課程政策、教師政策以及農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整中，對農(nóng)村地區(qū)予以長期、足夠的傾斜。特別要注意關(guān)注，實施針對農(nóng)村貧困人群兒童、殘障兒童以及流動兒童、留守兒童等的教育補(bǔ)償，使他們也能享受公平的教育機(jī)會。
一是建立教育督導(dǎo)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在完善農(nóng)村中小學(xué)校辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，著手建立和完善農(nóng)村義務(wù)教育公平評估標(biāo)準(zhǔn)體系，確保督導(dǎo)工作有章可循；成立以教育督導(dǎo)部門為主體的教育公平監(jiān)管機(jī)構(gòu)，確保教育公平推進(jìn)工作扎實有效。
二是建立教育公平問題的預(yù)警、報告和責(zé)任追究機(jī)制。定期向社會公布、向上級報告各級推進(jìn)教育公平的情況。為決策機(jī)構(gòu)提供參考；支持和鼓勵權(quán)威研究機(jī)構(gòu)、社會中介機(jī)構(gòu)開展相關(guān)的研究和調(diào)查工作，強(qiáng)化農(nóng)村義務(wù)教育熱點問題的監(jiān)測和報告。
三是強(qiáng)化教育公平的法律監(jiān)督。加大教育立法。從法律上進(jìn)一步明確各級的主體責(zé)任，規(guī)范各級對義務(wù)教育的管理與投入職責(zé)。只有明確責(zé)任，落實到人，才能真正發(fā)揮威力，才能最大限度地調(diào)動有關(guān)部門和人員的積極性。
四是強(qiáng)化教育公平的社會監(jiān)督。要建立和完善財政公開制度、決策項目的預(yù)告制度、重大事項社會公示制度、公開聽證制度和群眾評議制度。迫使教育資源使用部門不僅對財政部門負(fù)責(zé)，而且對社會公眾負(fù)責(zé)，真正用好納稅人的錢。
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