當(dāng)前，農(nóng)村基礎(chǔ)教育財政投人總量不足是影響農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展的一個重要因素，教育經(jīng)費問題是困擾農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展的一個根本問題。不建立穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村基礎(chǔ)教育財政投人體制和管理體制，農(nóng)村基礎(chǔ)教育的發(fā)展就沒有保障。
農(nóng)村基礎(chǔ)教育和義務(wù)教育的發(fā)展，需要滿足兩個基本條件，一是必須擁有的基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備;二是基本的教師素質(zhì)。中國特殊的“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”導(dǎo)致廣大農(nóng)村地區(qū)在這兩方面與城市地區(qū)存在巨大差距。
20世紀(jì)末期，我國教育投資管理體制的發(fā)展大致可分為三個階段:第一，基礎(chǔ)教育的統(tǒng)一財政與分級管理(1970-1985)。在這一階段，雖然農(nóng)村中小學(xué)教育在規(guī)模上迅猛擴(kuò)大，形式上花樣翻新，但其目標(biāo)、內(nèi)容與方法已背離教育規(guī)律，總的財力、物力和人力資源的投人水平受到當(dāng)時經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和管理體制的限制，仍處于相當(dāng)?shù)偷乃?第二，基礎(chǔ)教育地方負(fù)責(zé)、分級管理(1985-1993)。在這個階段，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，教育總投人逐年增加，但這些投人都是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和農(nóng)民認(rèn)識的轉(zhuǎn)變而進(jìn)行的自發(fā)投人，財政投人水平并不高，雖然頒布了《義務(wù)教育法》，對農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投資管理體制進(jìn)行了法律規(guī)定，但由于當(dāng)時財政管理體制尚處于變革之中，財政投人的重點也沒有放在農(nóng)村基礎(chǔ)教育上，農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展速度雖然加快，但總體水平不高，且存在許多問題;第三，財政撥款為主，多種渠道籌措教育經(jīng)費(1993-2001)0 1992年，同志在黨的十四大上指出，到本世紀(jì)末，基本普及九年制義務(wù)教育，基本掃除文盲。制定了“基本普及九年制義務(wù)教育、基本掃除文盲”的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了不同地區(qū)達(dá)標(biāo)的時間表，并開展了由各級人民代表大會監(jiān)督、由各級實施的“雙基”達(dá)標(biāo)活動，在這一階段，農(nóng)村教育財政管理體制逐步走向制度化，財政投人水平顯著增加。可以說，每一階段的教育投資體制都曾有過積極作用，都把解決農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展問題作為重點，但都未能從根本上解決農(nóng)村教育經(jīng)費嚴(yán)重短缺的問題。
1993年中央、國務(wù)院頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》確定的教育經(jīng)費占國民總值的比例到20世紀(jì)末達(dá)到4%，這一目標(biāo)是根據(jù)當(dāng)時經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和教育發(fā)展水平，并參考國際上其他的情況而確定的，應(yīng)該說是合理的和可行的，可是進(jìn)入90年代以后，我國財政性教育支出占gnp的比例并未如人們所期望的那樣穩(wěn)步上升，而是呈現(xiàn)了持續(xù)下滑的趨勢，1991年為2.85% ,1992年為2.73% ,1993年和1994年平均為2.52% ,1995年為2.46%。到1999年僅為2.97% , 2000年為2.90%，仍比預(yù)定目標(biāo)少投人1.1個百分點。
2000年，全國各地陸續(xù)進(jìn)行了農(nóng)村稅費改革的試點工作。2001年5月《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》指出:“實行農(nóng)村稅費改革試點的地區(qū)，要把農(nóng)村稅費改革與促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育健康發(fā)展結(jié)合起來，對因稅費改革而減少的教育經(jīng)費，有關(guān)地方人民應(yīng)在改革后的財政預(yù)算上和上級轉(zhuǎn)移支付資金中優(yōu)先安排，確保當(dāng)?shù)剞r(nóng)村義務(wù)教育投入不低于農(nóng)村稅費改革前的水平?！倍愘M改革給現(xiàn)有的農(nóng)村教育投資格局帶來重大的沖擊。縣鄉(xiāng)財政可用于基礎(chǔ)教育的收人在稅費改革后主要依靠兩個來源:一是縣鄉(xiāng)中非國有或非公有制經(jīng)濟(jì)的稅收。由于縣及縣以下經(jīng)濟(jì)所有制結(jié)構(gòu)的特點是缺少國有經(jīng)濟(jì)，因此，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展就成為農(nóng)村基礎(chǔ)教育是否能正常進(jìn)行的關(guān)鍵。另一方面，整個稅費改革過程又受制于上級財政的轉(zhuǎn)移支付能力。農(nóng)村稅費改革取消了農(nóng)村教育費附加和大部分教育集資，而教育費附加是補充農(nóng)村教師工資不足部分的經(jīng)費來源，農(nóng)村集資則是改善校舍和辦學(xué)條件的主要經(jīng)費來源。雖然在進(jìn)行稅費改革過程中做出了原則性的規(guī)定:實行農(nóng)村稅費改革試點的地區(qū)，要把農(nóng)村稅費改革與促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育健康發(fā)展結(jié)合起來，對因稅費改革而減少的教育經(jīng)費，有關(guān)地方人民應(yīng)在改革后的財政預(yù)算和上級轉(zhuǎn)移支付資金中優(yōu)先安排，確保當(dāng)?shù)剞r(nóng)村義務(wù)教育投入不低于農(nóng)村稅費改革前的水平。但如果不進(jìn)一步建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付體制，僅僅靠地方財政是難以完全填補稅費改革帶來的日益擴(kuò)大的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費缺口。
在我國市場經(jīng)濟(jì)體制改革的過程中，財政體制的調(diào)整在很大程度上影響著農(nóng)村教育財政投人體制的基礎(chǔ)。一方面，從我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育財政設(shè)入的發(fā)展及演變的過程可以清楚地看到中央與地方財政在權(quán)力和責(zé)任分配上的變化;另一方面，中央與地方財政權(quán)力與責(zé)任分擔(dān)機(jī)制的改革決定了我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育財政投入的體制，也決定了投人主體的權(quán)力與責(zé)任的。這主要體現(xiàn)在以下幾個方面:
盡管中央和地方的財政的收入分配格局有所改變，但與之相對應(yīng)的教育投人的支出格局卻沒有得到相應(yīng)的改變，依然強(qiáng)調(diào)了地方財政投人在整個基礎(chǔ)教育投人中的重要性，即地方財政占大頭，中央財政只占很小的比例。1996年全國教育投人2262.3億元，其中，中央只占10.8%，地方占89.2%。到1998年，教育投人總額為2949.1億元，中央的教育投人比重略有提高，當(dāng)年為12.8%，而地方仍高達(dá)87.2%
具體到農(nóng)村基礎(chǔ)教育公共財政的轉(zhuǎn)移支付，我國中央、省級在這幾年中也投人了大量專項財政資金用于解決貧困地區(qū)義務(wù)教育的普及問題。但這些轉(zhuǎn)移支付資金的數(shù)額與實際各縣級財政投人在教育的資金仍有較大差距，中央財政對地方轉(zhuǎn)移支付的教育補助專款還無法彌補現(xiàn)階段農(nóng)村基礎(chǔ)教育存在的巨大資金缺口。
從財政主體結(jié)構(gòu)動態(tài)發(fā)展來看，財政體制還存在著收人重心上移、支出重心下移的傾向。一方面，收入上移。在分稅制財政體制下，縣需要將75%的增值稅和100%的消費稅上繳中央財政;中央財政對縣的補助主要有稅收返還和事業(yè)單位增資補助。這樣中央集中各地的增值稅、消費稅收入增量較多，而地方得到兩稅增量的比重卻大幅度下降。從縣財政與省級和市級財政的關(guān)系看，省級和市級在中央集中一部分財力的基礎(chǔ)上，又對共享收人和地方固定收人進(jìn)行了分成，即又對縣鄉(xiāng)財力再次進(jìn)行了集中。收人的上移使縣鄉(xiāng)基層財政財力薄弱，入不敷出現(xiàn)象嚴(yán)重。另一方面，支出下移，使縣鄉(xiāng)財政支出不斷加大。在中央及省市財政與縣級財政的關(guān)系上，在層層集中財政收入的同時，還存在著負(fù)擔(dān)下放的傾向，即將部分應(yīng)由上級財政負(fù)擔(dān)的財政支出全部或部分下放給地方，這在基礎(chǔ)教育上的表現(xiàn)特別突出。省級以上財政用于農(nóng)村義務(wù)教育的支出很少，農(nóng)村義務(wù)教育投人基本上是由縣鄉(xiāng)財政和農(nóng)民負(fù)擔(dān)。
縣級財政財力薄弱的基礎(chǔ)性原因在于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，缺乏推動和支持農(nóng)村教育持續(xù)發(fā)展的能力。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民收人在80年代聯(lián)產(chǎn)承包和90年代農(nóng)產(chǎn)品提價的政策調(diào)整中，曾有兩次明顯的提高，1978-1990年，農(nóng)民人均收人增加5.1倍。但90年代后期以來，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的調(diào)整、農(nóng)業(yè)資料價格上升、農(nóng)村勞動力過剩等原因，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長速度減緩，1991-2000年，農(nóng)民人均收入增加3.1倍，農(nóng)民實際收入增長甚微，有的地區(qū)和有的年份甚至下降，個別的還有人不敷出、種地賠本的現(xiàn)象，這勢必影響農(nóng)村教育的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。
另外，教育成本由于教師工資和教材等材料價格的上升而提高，也進(jìn)一步使得許多地區(qū)單靠縣鄉(xiāng)財政已經(jīng)難以承擔(dān)義務(wù)教育的全部經(jīng)費。貧困地區(qū)有的縣鄉(xiāng)全部財政收入還不夠發(fā)放教師工資;在農(nóng)村義務(wù)教育的管理權(quán)放到鄉(xiāng)級后，由于鄉(xiāng)財政中的大部分是教師工資，容易被挪用，這樣就連續(xù)出現(xiàn)了大面積拖欠教師工資的現(xiàn)象，2000年曾達(dá)到180億元，有的地區(qū)拖欠達(dá)半年以上，農(nóng)村教育面臨著經(jīng)費短缺的嚴(yán)重困難。
當(dāng)前，解決農(nóng)村基礎(chǔ)教育財政投人的問題主要集中在兩個方面:一方面，加大農(nóng)村基礎(chǔ)教育財政投人總量，解決好投入結(jié)構(gòu)(各級財政投人比例、城鄉(xiāng)比例、基礎(chǔ)教育與中高等教育的投人比例)問題。另一方面，通過必要的財政性教育經(jīng)費的轉(zhuǎn)移支付制度，逐步縮小農(nóng)村地區(qū)教育公共投人上的差距，實現(xiàn)農(nóng)村基礎(chǔ)教育全面、協(xié)調(diào)的綜合發(fā)展。
農(nóng)村基礎(chǔ)教育是事關(guān)我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的全局問題，是關(guān)系到未來我國社會均衡持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。作為一種公共產(chǎn)品，有提供義務(wù)教育所必要的基本就學(xué)條件的義務(wù)，這也是保障公平就學(xué)機(jī)會的基本要求。應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)財政的公共職能在農(nóng)村基礎(chǔ)教育中所發(fā)揮的作用。以的財政撥款保證普及義務(wù)教育資金投人和承擔(dān)高等教育的大部分經(jīng)費。因此，在未來的財政公共體制改革中，明確財政的公共投入是我國農(nóng)村基礎(chǔ)·教育的投人主體，由財政承擔(dān)起農(nóng)村基礎(chǔ)的投人。
農(nóng)村基礎(chǔ)教育在國民教育體系中有著舉足輕重的地位。農(nóng)村教育面廣量大，中小學(xué)在校生多達(dá)1.6億人。根據(jù)2002年《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》顯its , 2001年我國預(yù)算內(nèi)農(nóng)村中小學(xué)教育事業(yè)經(jīng)費占總預(yù)算投人的比例分別為9.98%和21.12%。這一比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界上絕大多數(shù)的相應(yīng)比例數(shù)據(jù)，同時，農(nóng)村基礎(chǔ)教育的現(xiàn)狀也進(jìn)一步說明我國對于農(nóng)村基礎(chǔ)教育公共投人還存在著巨大的資金缺口，需要我國財政部門在未來通過更多的渠道投入更多的資金。
我國的基礎(chǔ)教育實行地方負(fù)責(zé)、分級管理的管理體制。在今后我國基礎(chǔ)教育特別是農(nóng)村基礎(chǔ)教育投人體制的完善過程中，需要進(jìn)一步完善分級管理體制，明確各級在基礎(chǔ)教育經(jīng)費籌措和管理方面的職責(zé)分工。在中央、省、縣和鄉(xiāng)各級之間確定一個合理的基礎(chǔ)教育經(jīng)費分擔(dān)比例。
近幾年，中央用于各省的義務(wù)教育專項補助，在增進(jìn)基礎(chǔ)教育的公平與效率方面均起到了一定的作用。但由于補助的規(guī)模過小，補助使用過程中缺乏監(jiān)督等原因，使得這項補助的作用有限。因此，建立規(guī)范的中央對省基礎(chǔ)教育專項轉(zhuǎn)移支付制度迫在眉睫。中央應(yīng)正確認(rèn)識基礎(chǔ)教育專項補助的意義和重要性，采取各種措施加大補助規(guī)模，提高基礎(chǔ)教育的財政責(zé)任;加快基礎(chǔ)教育專項補助制度的法制化和規(guī)范化建設(shè)的進(jìn)程，設(shè)計科學(xué)合理、_可操作性強(qiáng)的轉(zhuǎn)移支付方式，同時簡化分配程序，建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，將其納入法制軌道，使中央基礎(chǔ)教育專項撥款在決策、分配、使用和管理等各個環(huán)節(jié)都做到科學(xué)、透明，以達(dá)到增進(jìn)義務(wù)教育公平與效率的效果。
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