論文摘要:在過去幾十年中，美國(guó)學(xué)區(qū)管理中的權(quán)力分配隨著時(shí)代的發(fā)展而逐漸變化，促成了學(xué)區(qū)管理由集權(quán)管理到分權(quán)管理的發(fā)展態(tài)勢(shì)。
學(xué)區(qū)是美國(guó)公共教育管理體系中的基本行政組織，它管轄著若干個(gè)學(xué)校。學(xué)區(qū)管理中權(quán)力分配的變化與發(fā)展直接影響著學(xué)區(qū)內(nèi)學(xué)校及教師的發(fā)展。本文擬從由權(quán)力分配方式角度討論美國(guó)學(xué)區(qū)管理的特征及其發(fā)展態(tài)勢(shì)。
涉及到學(xué)區(qū)管理的權(quán)力領(lǐng)域主要包括:主要由學(xué)區(qū)管理人員掌控的權(quán)力;主要由校長(zhǎng)掌控的權(quán)力;主要由教師掌控的權(quán)力以及教師和管理人員共同掌控的權(quán)力(見圖1)。學(xué)區(qū)管理中的重大事務(wù)主要由行政管理人員決定;學(xué)校設(shè)施維護(hù)方面的事務(wù)主要由校長(zhǎng)決定;課外作業(yè)及留級(jí)升級(jí)方面的事務(wù)由教師決定;校慶及福利等方面的事務(wù)由管理人員和教師共同決定。學(xué)區(qū)內(nèi)最重要的決策主要涉及到辦學(xué)宗旨、課程設(shè)置及教師發(fā)展，在強(qiáng)調(diào)民主權(quán)力的學(xué)區(qū)這些都屬于共享權(quán)力范疇。
美國(guó)學(xué)區(qū)管理中的權(quán)力分配曾經(jīng)是當(dāng)?shù)氐恼邌栴}，20世紀(jì)大半個(gè)世紀(jì)以來，地方學(xué)區(qū)更強(qiáng)調(diào)集權(quán)管理，但在過去的10至20年間，一些州，如堪薩斯州和肯塔基州，采取了以學(xué)校為本的管理政策，呈現(xiàn)出一種由集權(quán)管理轉(zhuǎn)向分權(quán)管理的發(fā)展態(tài)勢(shì)。
在美國(guó)的學(xué)區(qū)管理中，集權(quán)管理描述的并不是各個(gè)學(xué)區(qū)管理中權(quán)力分配的具體情況，但它從一定程度上反映了權(quán)力分配的總體狀況。不同的地方學(xué)區(qū)集權(quán)的表現(xiàn)形式及集權(quán)特征并不一致，形成集權(quán)管理的因素各異，集權(quán)程度也因所需要作出決策的領(lǐng)域的不同而有所差異。
美國(guó)地方學(xué)區(qū)的權(quán)力分布因各州各學(xué)區(qū)而異，并不存在絕對(duì)集權(quán)的學(xué)區(qū)，只是各個(gè)時(shí)期各學(xué)區(qū)集權(quán)的具體程度不一樣。就集權(quán)的領(lǐng)域而言，各個(gè)時(shí)期學(xué)區(qū)集權(quán)的領(lǐng)域也存在差異，各個(gè)學(xué)區(qū)的表現(xiàn)形式也存在不同。當(dāng)然，集權(quán)表現(xiàn)形式也存在共性，這可以從民眾反應(yīng)比較強(qiáng)烈的一些事項(xiàng)中反映出(見表1)。
第一，決策方面。在美國(guó)，民眾的民主意識(shí)比較強(qiáng)，參與決策的欲望較高，而普遍認(rèn)為學(xué)區(qū)的決策方式單一，代表性不足。在學(xué)區(qū)只有領(lǐng)導(dǎo)階層才能作出決策，關(guān)鍵性決策中代表性很強(qiáng)的教師被排除在外，教師的利益不能較好地得到維護(hù)。此外，由于美國(guó)的地方學(xué)區(qū)有權(quán)征稅，學(xué)區(qū)內(nèi)的納稅居民也希望自己能
參與學(xué)區(qū)的重大決策，以維護(hù)自己的利益。雖然學(xué)區(qū)董事會(huì)成員中不乏納稅居民，但數(shù)量有限，而且并不一定能真正代表納稅居民的心聲反映百姓的訴求，再者，在董事會(huì)決策過程中并不一定具有真正的發(fā)言權(quán)。
第二，交流溝通方面。美國(guó)地方學(xué)區(qū)集權(quán)主要體現(xiàn)在溝通渠道和溝通時(shí)效上。由于交流與溝通的渠道是單向的、自上而下的，致使信息不能很好回流，許多利益訴求得不到傾訴與體現(xiàn)，信息經(jīng)過學(xué)區(qū)各級(jí)傳遞后，管理者可能將信息過濾;由于教師排除在關(guān)鍵勝?zèng)Q策之外，他們也會(huì)對(duì)校長(zhǎng)的意見持保留態(tài)度。很多意見得不到及時(shí)溝通，也會(huì)延誤處理與解決問題的最佳時(shí)機(jī)。
第三，管理結(jié)構(gòu)方面。美國(guó)地方學(xué)區(qū)由于大多數(shù)專業(yè)人員不能參與關(guān)鍵性決策，僵化的自上而下的組織結(jié)構(gòu)不能有效地處理各種事件，尤其是突發(fā)事件。由于校長(zhǎng)和教師的權(quán)力受到一定的限制，他們無法對(duì)學(xué)生提出的需求在較短的時(shí)間內(nèi)作出恰當(dāng)?shù)姆磻?yīng)。而事件處理不當(dāng)造成的不良后果往往又由基層人士負(fù)責(zé)，這無疑加重了他們的工作負(fù)擔(dān)，降低了工作效率。
美國(guó)各州地方學(xué)區(qū)的集權(quán)程度和集權(quán)表征有差異，不同學(xué)區(qū)的督導(dǎo)對(duì)學(xué)校的控制與監(jiān)督不一樣。有些督導(dǎo)非常嚴(yán)格地控制著校長(zhǎng)的活動(dòng)，而另外一些督導(dǎo)則相對(duì)民主。地方學(xué)區(qū)內(nèi)各校長(zhǎng)對(duì)教師的控制與管理也不一樣?？傮w來看，在較為集權(quán)的學(xué)區(qū)表現(xiàn)出了金字塔狀的組織文化特征，即權(quán)力集中在組織的上階層。當(dāng)金字塔從底部向頂部移動(dòng)時(shí)，人員的數(shù)量減少，但被賦予的權(quán)力增多，而當(dāng)金字塔從頂部往底部移動(dòng)時(shí)，人員的數(shù)量增多，但被賦予的權(quán)力減少(見圖2)。
將督導(dǎo)與校長(zhǎng)的關(guān)系劃分為監(jiān)督、輸入、輸出、行為、選擇性社會(huì)化、環(huán)境等六種控制機(jī)制，反映出督導(dǎo)集中自己權(quán)力的不同方式。校長(zhǎng)又模仿督導(dǎo)的方式，形成類似的控制方式。而學(xué)區(qū)督導(dǎo)對(duì)校長(zhǎng)的控制以及校長(zhǎng)對(duì)教師的控制從一定程度上反映了學(xué)區(qū)集權(quán)方式，形成一種集權(quán)式組織文化。學(xué)區(qū)集權(quán)方式歸納為六種類型(見表2)。
決定和影響著美國(guó)地方學(xué)區(qū)集權(quán)的因素很多，包括社會(huì)方面、政治方面、文化傳統(tǒng)方面、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面和法律制度方面等，歸納起來主要有以下幾種:
古典理論認(rèn)為:效率是衡量力的唯一尺度;人的行為是理性的;工作應(yīng)該分成多個(gè)構(gòu)成部分并接受高度監(jiān)督;為確保較好地管理，統(tǒng)一的政策、規(guī)則和規(guī)范是必要的;人不是生來就喜歡勤奮工作的;為建立一個(gè)共同的目標(biāo)，并較好地協(xié)調(diào)完成目標(biāo)，權(quán)力的等級(jí)制是必要的。這種規(guī)范化的理論影響了工業(yè)部門和商業(yè)部門的組織形式，也影響了教育領(lǐng)域的組織形式。在這種理念指導(dǎo)下，集權(quán)是一種理想的組織形式，
20世紀(jì)早期，古典理論影響了一些城鎮(zhèn)學(xué)區(qū)管理模式的形成，并被當(dāng)作在教育改革中有創(chuàng)新精神的成功典范。古典理論倡導(dǎo)的這些理念符合工業(yè)時(shí)代教育發(fā)展的要求，有利提高教學(xué)效率和教學(xué)成果。
在布朗對(duì)托皮卡董事會(huì)訴訟案中，布朗贏得了勝利，該董事會(huì)受到制裁，使更多的董事會(huì)和督導(dǎo)害怕被起訴或被州制裁，20世紀(jì)60年代到70年代期間，許多學(xué)區(qū)變得更加集權(quán)。聯(lián)邦和州在一些領(lǐng)域所制定的法律法規(guī)(如涉及民權(quán)的法案以及殘疾人權(quán)益方面的法案)，促使督導(dǎo)和學(xué)區(qū)董事會(huì)采納了規(guī)范行為的制度與政策。在規(guī)范教師及其他底層人士行為的同時(shí)，也限制了他們的行為活動(dòng)空間與權(quán)限，這在一定程度上限制了他們的自主決定權(quán)。
在美國(guó)，各州的憲法允許并要求立法部門和教育部門對(duì)地方教育進(jìn)行控制。這種控制，隨著20世紀(jì)80年代政治改革壓力的增強(qiáng)而上升，州立法部門和教育部門的干預(yù)使學(xué)區(qū)管理結(jié)構(gòu)更趨于集權(quán)化。促進(jìn)學(xué)區(qū)合并的法案就是一個(gè)典型的例子。這些法案使學(xué)區(qū)數(shù)量更少了、規(guī)模更大了，學(xué)區(qū)合并使州教育部門與地方學(xué)區(qū)的關(guān)系變得更具可控性。復(fù)雜的立案程序、財(cái)政控制以及課程指示都激勵(lì)著集權(quán)管理，同時(shí)也激勵(lì)著聘請(qǐng)能較好地實(shí)現(xiàn)這些功能的專家。
教育公平與教育質(zhì)量之間的矛盾使學(xué)區(qū)董事會(huì)和督導(dǎo)擔(dān)憂會(huì)失去對(duì)教育的控制。倡導(dǎo)教育公平的人認(rèn)為教育具有公益性，任何公民都有權(quán)接受教育，學(xué)區(qū)董事會(huì)和督導(dǎo)應(yīng)該確保每個(gè)公民都享有接受教育的機(jī)會(huì)以及教育過程中的均等學(xué)習(xí)機(jī)會(huì);而提倡保證教育質(zhì)量的人則認(rèn)為學(xué)區(qū)董事會(huì)和督導(dǎo)應(yīng)該確保學(xué)區(qū)的教學(xué)質(zhì)量，為學(xué)生的未來發(fā)展打好基礎(chǔ)。觀念上的差異與矛盾影響著學(xué)區(qū)的價(jià)值觀與辦學(xué)理念。價(jià)值觀與辦學(xué)理念的動(dòng)搖使董事會(huì)和學(xué)區(qū)督導(dǎo)感到自己的權(quán)威受到威脅，進(jìn)而加強(qiáng)對(duì)學(xué)區(qū)教育的控制。
分權(quán)是在20世紀(jì)五六十年代一些大城市學(xué)區(qū)的學(xué)生類型越來越多元化的背景下發(fā)展起來的管理理念。分權(quán)與自由聯(lián)系在一起，并且已經(jīng)得到了廣泛的支持，在美國(guó)分權(quán)理念多次被用來解決少數(shù)民族提出的代表性不足問題。近年來，由于政治變化及專業(yè)發(fā)展原因，學(xué)區(qū)居民干預(yù)教育事業(yè)的意愿加強(qiáng)，使得分權(quán)管理進(jìn)一步發(fā)展。分權(quán)有利于開展校本研究，有利于促進(jìn)教師專業(yè)成長(zhǎng)，雖然各個(gè)學(xué)區(qū)在分權(quán)管理的表現(xiàn)形式上與分權(quán)管理發(fā)展的動(dòng)力上有所差異，分權(quán)管理也不能反映權(quán)力分配的具體情況，但在過去幾十年中，美國(guó)學(xué)區(qū)分權(quán)管理的發(fā)展態(tài)勢(shì)仍在上升。
美國(guó)地方學(xué)區(qū)分權(quán)管理從董事會(huì)成員的產(chǎn)生方式和人員分布方面得以體現(xiàn)。學(xué)區(qū)董事會(huì)成員通常以兩種方式產(chǎn)生，即:選舉和任命。近年來，任命方式產(chǎn)生的做法越來越少了，這主要是因?yàn)橐恍┻x民認(rèn)為被任命的董事會(huì)成員對(duì)學(xué)區(qū)的需求很少給予回應(yīng)和滿足。1992年，唯一一個(gè)不準(zhǔn)以選舉方式產(chǎn)生董事會(huì)成員的弗吉尼亞州改變了這一相關(guān)法令，到21世紀(jì)初，93%的學(xué)區(qū)董事會(huì)聲稱其所有成員都是由選舉產(chǎn)生的。學(xué)區(qū)董事會(huì)成員90%是非黨派分子，基本不帶政治色彩，候選人之間很少發(fā)生競(jìng)爭(zhēng)。成員中約8%的人是亞裔，4%的人是拉丁美洲人，大約犯%是女性。
學(xué)區(qū)分權(quán)管理的發(fā)展態(tài)勢(shì)還體現(xiàn)在學(xué)區(qū)董事會(huì)成員結(jié)構(gòu)方面。在二十世紀(jì)上半葉很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，董事會(huì)成員主要是白色人種男性人士，在社區(qū)往往擁有強(qiáng)大的政治影響力，在一些知名的社區(qū)更是如此。在1989年有94%的董事會(huì)成員是白人，至2001年下降到86%，非白種女性成員比例上升到40%。
第一，實(shí)施分權(quán)管理可以增強(qiáng)決策的彈性。決策的彈性體現(xiàn)在決策的靈活性和快捷性兩方面。由于董事會(huì)組成結(jié)構(gòu)的變化，可以使董事會(huì)成員更具代表性，有利于體現(xiàn)民眾對(duì)教育的要求，使董事會(huì)的決策更具適用性和靈活性。學(xué)區(qū)實(shí)施分權(quán)管理可以增強(qiáng)教師的權(quán)力，有利于教師了解學(xué)生的需求并及時(shí)予以適當(dāng)滿足。對(duì)于學(xué)校而言，實(shí)施分權(quán)有利于靈活地作出決定進(jìn)行適當(dāng)?shù)淖兏?，以便更好更快地?yīng)對(duì)社區(qū)發(fā)展提出的新需求。因此，無論社區(qū)居民、教師還是校長(zhǎng)都渴望獲取更多的實(shí)權(quán)，盡力推動(dòng)學(xué)區(qū)分權(quán)的發(fā)展。
第二，實(shí)施分權(quán)管理可以更有效地利用人力資源。通過分權(quán)，學(xué)區(qū)員工手中獲得了更多的權(quán)力，可以靈活地處理各種事情，提高他們的工作效率。工作效率高的職員容易得到學(xué)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的賞識(shí)，而領(lǐng)導(dǎo)的賞識(shí)又可以轉(zhuǎn)化成一種動(dòng)力，促成的良勝循環(huán)有利于他們充分地發(fā)揮自己的才能，貢獻(xiàn)自己的力量。這種能夠較好地體現(xiàn)自己價(jià)值的工作環(huán)境是學(xué)區(qū)職員所需要的，所激發(fā)的工作效率和工作效能也是學(xué)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)所期望的。
第三，實(shí)施分權(quán)管理可以確保決策在問題處理中更有針對(duì)性。分權(quán)管理使處于權(quán)力金字塔底層人員獲取更多的權(quán)限，在面對(duì)學(xué)生、家長(zhǎng)要求和出現(xiàn)新問題時(shí)可以根據(jù)具體的情況作出及時(shí)的反應(yīng)，提出有針對(duì)性的解決方案。
第四，實(shí)施分權(quán)管理體現(xiàn)了美國(guó)人民的理想價(jià)值觀。在美國(guó)人的價(jià)值觀中自由與民主分別居于第一位和第二位。美國(guó)人民不能容忍自己的自由權(quán)力受到限制，也不能容忍自己應(yīng)該享受的權(quán)益受到削減。在沒有足夠自由的環(huán)境里他們要爭(zhēng)取自由，以享受更多的權(quán)益，在自己權(quán)力受到限制的情境下，他們會(huì)奮力爭(zhēng)取更多權(quán)力。在這樣一個(gè)國(guó)度，學(xué)區(qū)集權(quán)管理制度無疑會(huì)受到民眾的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，受到地方學(xué)區(qū)內(nèi)民眾的抵制，而分權(quán)管理制度則會(huì)受到民眾的擁護(hù)，在民眾的支持與推動(dòng)下，學(xué)區(qū)分權(quán)管理發(fā)展顯然不乏動(dòng)力。
上一個(gè)教育論文：淺析以校本教學(xué)評(píng)比推動(dòng)研訓(xùn)一體的發(fā)展基于反思求解期教師專業(yè)發(fā)展管理方式的行為研究
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