〔論文摘要〕行政管理作為一種教育管理工作方式，是指教育管理主體為了實現(xiàn)組織目標，依靠教育管理機構(gòu)的權威，采用政策法規(guī)、行政命令、指示、決定與規(guī)章制度等措施，按照教育管理機構(gòu)的層級片教育管理客體實施管理的一種方式。其特點是以行政組織為依托，以的政策法規(guī)為依據(jù)。行政管理方式有其自身的優(yōu)點和局限性，它的產(chǎn)生和發(fā)展有它深刻的社會歷史原因。
行政管理是一種常見的教育管理工作方式。為了說明行政管理作為一種教育管理工作方式的涵義，我們先從“行政”一詞說起?！靶姓币辉~歷史悠久，早在我國戰(zhàn)國時期的((左傳》就記載:“行其政事”、“行其政令”?！妒酚洝ぶ苡洝芬灿涊d:召公、周公二相行政，號日“共和”?？梢?，在我國古代，行政有執(zhí)掌政務、推行政令的意思?！冬F(xiàn)代漢語詞典》對“行政”的解釋有兩點:一是行使權力的，如行政單位、行政機構(gòu);二是指、企業(yè)、團體等內(nèi)部的管理工作，如行政人員、行政費用。英語中的“administration”在《牛津高階英漢雙解詞典》(第四版)有“實施;執(zhí)行;公共事務的管理;經(jīng)營;行政”的解釋。許多研究者也從不同的角度對“行政”一詞有著不同的理解，但主要集中在兩個層面，即“政治”層面和“管理”層面。從政治層面，有些研究者認為凡立法司法以外的政務總稱行政;政治是意志的表現(xiàn)，行政是意志的執(zhí)行;行政是行政部門所管轄的事務，或是官吏推行功能時的活動。從管理層面，美國學者懷特(leonardd·white)在其1926年所著的《行政學導論》一書中認為:“行政乃是為完成某種目的時，對許多人所作的指揮、協(xié)調(diào)和控制”;西蒙(herbertasimon)認為:“行政就是通力合作達到共同目標的集體行動”。
從管理的角度理解行政，行政就是一個實際而廣泛的運作過程，是一種特殊的管理方式。于是，“行政管理”一詞往往取代“行政”一詞作為一種特殊的管理方式而存在。“特殊”主要體現(xiàn)在:行政是與的產(chǎn)生聯(lián)系在一起的，有了才出現(xiàn)行政。而是占統(tǒng)治地位的階級或社會集團用來統(tǒng)治、支配、控制社會的工具，每一個社會成員的社會生活都直接或間接受到的支配和影響。行政是存在的基本方式和活動的主要內(nèi)容。因而，行政的發(fā)展成了一切管理方式中發(fā)展最迅速的領域。只是到了近代社會，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，幾乎每一個領域中的管理都學習和借鑒行政這種特殊的管理方式。行政管理作為一種管理方式，不僅僅適用于及其他公共權力機構(gòu)，也適用于企業(yè)和第三部門。而教育屬于第三部門。正是從這個意義上，我們來探討行政管理作為一種教育管理工作方式的內(nèi)涵與特點。行政管理是指教育管理主體為了實現(xiàn)組織目標，依靠教育管理機構(gòu)的權威，采用政策法規(guī)、行政命令、指示、決定與規(guī)章制度等措施，按照教育管理機構(gòu)的層級對教育管理客體實施管理的一種教育管理工作方式。其特征有:
1.行政管理是一種以行政組織為依托的管理方式。教育行政組織及學校中的行政組織是教育管理的主體，行政管理依托這些行政組織。德國著名社會學家、行政組織理論的創(chuàng)始人韋伯曾對行政組織機構(gòu)做了理想的描述。他主張，為了實現(xiàn)組織的目標，就要對組織的全部工作進行分配，對組織成員進行分工，各種分工和職位是按照權力等級原則組織起來的，每一個職務都有明確規(guī)定的權利和義務，形成一個指揮體系或?qū)蛹夡w系。這種行政組織體系—階梯式、金字塔式的組織結(jié)構(gòu)，或稱科層組織結(jié)構(gòu)，是教育行政組織和學校行政組織的典型樣式。韋伯認為，科層組織是現(xiàn)代社會各種組織中最理想最有效率的組織。這種組織具有以下特征:分工和專業(yè)化;非個人取向，即做事不講情面，不受個人感情色彩影響，公事公辦;權力等級體系，即組織中每個成員按其職務和權力大小排列成一個自上而下的系統(tǒng)，每一個職務低的人受到職務高的人的嚴密控制，以保證上級指示被嚴格執(zhí)行;規(guī)章制度，即組織中要有嚴密的規(guī)章制度，以規(guī)范組織的運作;職業(yè)導向，即主要依據(jù)能力、成就、資歷等來提拔、晉升員工，以鼓勵員工對組織保持忠誠。
2行政管理是一種以的政策法規(guī)為依據(jù)的管理方式。行政管理以和上級教育行政的法規(guī)、法令、規(guī)章制度、條例、指示、有關文件、決議、上級首長的講話、黨的方針政策作為管理的依據(jù)。從本質(zhì)上講，黨的方針政策、的行政法規(guī)、法令是教育意志的體現(xiàn)，在管理中可以有效地調(diào)整有關教育領域的各種社會關系，形成良好的教育秩序，順利實現(xiàn)對教育的領導與管理。對整個教育系統(tǒng)來說，和教育行政的法規(guī)、規(guī)章制度可以明確各職能部門的職責、權力、利益與義務，使教育管理活動有條不紊地進行;嚴格執(zhí)行教育方針政策、教育法令、法規(guī)、規(guī)章制度，能建立正常的教育管理關系，調(diào)節(jié)教育管理工作中出現(xiàn)的矛盾，產(chǎn)生教育管理行為的積極效果;嚴格執(zhí)行教育方針政策、教育法規(guī)、規(guī)章制度，使教育管理活動正常化、有序化，從而有效排除不利于教育發(fā)展的干擾因素，保障教育事業(yè)健康協(xié)調(diào)發(fā)展?？偠灾缘恼叻ㄒ?guī)作為行政管理的依據(jù)，可以提高教育管理系統(tǒng)的效能。
1.的出現(xiàn)與社會經(jīng)濟的發(fā)展是行政管理產(chǎn)生的根源。在有了人的時候，人類就擁有了管理自己的能力和活動。在人類社會的早期階段，管理是極其粗糙的，是一種為了適應外界環(huán)境的要求而做出的隨機性的集體應對。它沒有穩(wěn)定的組織形式，也沒有可以遵循的、規(guī)范的合理性的程序與過程，很大程度上取決于管理者的才能與智慧。管理者運用什么樣的方式和手段進行管理，完全是由管理者的才能與智慧所決定的。在這種情況下，管理者和被管理者的關系完全建立在信任的基礎上，管理者往往是一個群體中得到其成員廣泛信任的人，或者是一個群體中的英雄人物。即使在后來發(fā)展出管理層級，這種信任關系依然是基礎。
行政作為一種特殊的管理方式，淵源于的產(chǎn)生，有了才有了行政?！靶姓币辉~的基點在于“政”，“行”是動詞，“政”才是所行之事，而“政”是在出現(xiàn)后才出現(xiàn)的。在人類社會出現(xiàn)之后的相當長的歷史時期，都是統(tǒng)治階級用來支配、控制社會的有力工具。于是，成了社會最關注的領域，一切與相聯(lián)系的事務與活動都對社會成員產(chǎn)生極大的吸引力。因此而成了匯聚社會精英的領域，而社會精英的匯聚之處，必然是一個社會中發(fā)展最迅速的領域。行政是的基本方式與活動的主要內(nèi)容，行政也因此得到迅速的發(fā)展，以至于在一個很長的歷史時期中，行政的發(fā)展成了一切管理方式中發(fā)展最為迅速的領域，掩蔽甚至沖擊了其他管理方式的發(fā)展。到了近代社會，隨著社會的公共領域與非公共領域的分化及市場經(jīng)濟的發(fā)展，幾乎每一個領域中的管理都學習和借鑒行政的經(jīng)驗。于是，行政管理方式應運而生。
2.現(xiàn)代國民教育制度的形成與學校組織內(nèi)部管理體制的分工，促成了行政管理作為一種教育管理工作方式的產(chǎn)生。行政管理作為一種教育管理工作方式是在19世紀后半期，隨著國民教育體系的形成及學校組織內(nèi)部工作的專業(yè)分工而出現(xiàn)的。19世紀后半期，現(xiàn)代大工業(yè)的發(fā)展對教育提出了新的要求，學校數(shù)量增多，學校的結(jié)構(gòu)類型發(fā)生了巨大變化，從學前教育、初等教育、中等教育到高等教育，還有專業(yè)技術教育、職業(yè)教育、成人教育等，形成了現(xiàn)代國民教育體系，這對教育管理的方式提出了新的要求—對國民教育體系的調(diào)控管理不得不需要專門的機構(gòu)和專業(yè)人員。此外，學校辦學規(guī)模越來越大，班級人數(shù)激增，學校辦學的內(nèi)涵越來越豐富，學校組織內(nèi)部的工作出現(xiàn)了分工，教學管理、總務管理、財務管理、人事管理等，所有這些都是專業(yè)管理工作，需要專門的管理機構(gòu)和專職管理人員。在這種情況下，僅憑原有的經(jīng)驗管理方式已不夠，設置專門的管理機構(gòu)及相應的專職人員對教育事業(yè)進行管理已成為必然趨勢，于是行政管理方式在教育管理領域誕生。
3.現(xiàn)代教育法規(guī)制度的建立和依法治校管理體制的形成，使行政管理作為一種教育管理工作方式的地位得到進一步確立與發(fā)展。為了對的教育進行有效的控制，在社會的教育活動中體現(xiàn)的意志，為了維護教育系統(tǒng)內(nèi)部的平衡與秩序，各國紛紛采用教育立法的形式，制定出一系列的法規(guī)、條例、規(guī)章制度，作為對教育實施管理的依據(jù)。從宏觀來說，通過立法體現(xiàn)對教育的控制與調(diào)節(jié)，管理教育的組織機構(gòu)依法行事，其行為為權力所支持，體現(xiàn)著的教育意志，代表著統(tǒng)治階級在教育方面的利益。這種運用權力制定教育法規(guī)制度行使教育管理的行為，使行政管理方式在教育管理領域進一步體現(xiàn)。從微觀來說，為了維護學校組織各項工作的正常秩序，學校內(nèi)部的管理人員也會針對各項工作制定一系列的規(guī)章制度，如教師管理制度、學生管理制度、教學與課程管理制度、財務管理制度、安全制度等。學校組織各職能部門、各類工作人員、各項工作依規(guī)章制度運行，這是行政管理方式在學校組織中穩(wěn)固存在與發(fā)展的體現(xiàn)。
行政管理是隨著現(xiàn)代教育和現(xiàn)代管理的發(fā)展而發(fā)展的，它的誕生推動了現(xiàn)代國民教育事業(yè)的發(fā)展，促進了現(xiàn)代教育質(zhì)量的提高。行政管理方式的優(yōu)點明顯，具體體現(xiàn)在以下方面:
一是行政管理使教育管理活動有章可循、有法可依。行政管理要求建立各種政策、法規(guī)、條例、規(guī)章制度及上級部門的指示等，在教育管理活動中處理問題有章可循、有法可依。政策、法規(guī)、規(guī)章制度是教育管理活動穩(wěn)定運行的有效保證，也是教育組織穩(wěn)定運行的可靠保障。政策、法規(guī)、規(guī)章制度的執(zhí)行有利于工作的規(guī)范化、秩序化。
二是行政管理中各部門各人員職責權分明。行政管理依賴于邊界清楚明晰的組織機構(gòu)，依賴于職責權在組織機構(gòu)中的明確分配。這就保證了在教育管理活動中事事有人負責，事事有人做，每個人都有自己的工作職責和工作范圍，組織內(nèi)部能形成較好的上下級關系和橫向關系，能做到工作中職責權分明，既有利于工作關系的調(diào)整，又利于工作本身的順利進行。
三是行政管理具有一定的權威性和強制性。行政管理方式往往采用行政手段實施教育管理，即教育管理活動是依據(jù)上級的指示、領導的命令、、政策法規(guī)、規(guī)章制度、會議決議進行的。教育管理機構(gòu)系統(tǒng)在思想上、紀律上要求服從集中統(tǒng)一的意志，教育管理主體發(fā)出的命令、作出的決定等是必須執(zhí)行的，不允許有對抗行為。這就是行政管理的權威性與強制性。行政管理的有效性是建立在教育管理機構(gòu)的上級權威性及強制性基礎之上的。行政管理的權威性與強制性能使教育管理活動中令行禁止，保障對教育事業(yè)的有效領導與管理。
四是行政管理注重效率理性。由于行政管理依托于一定行政組織，而行政組織的典型樣式是科層組織，因此我們這里從科層制人手來討論行政管理對效率的注重。羅伯特·默頓認為:“科層制度的主要功績是它的技術效率，這種效率是通過重視精確、快速、專家控制、連續(xù)性、處理權限和對輸入的最適宜的回報來體現(xiàn)的?？茖咏M織的結(jié)構(gòu)完全排除了各種人格化的關系和非理性的需要(敵意、焦慮和情感的卷入等)?！瘪R克·漢森認為:“科層化的結(jié)構(gòu)和管理被設計用來解決常規(guī)化的問題—用一種程序化和系統(tǒng)化的方法，以最少的人力、物力資源的投人來處理新產(chǎn)生的問題和爭端。如果一個組織面臨的爭端和個人問題都被當做孤立的問題來處理的話(如學生人學、地板打蠟、準備考試等)，那么計劃、協(xié)調(diào)、控制等問題就要花費大量的時間和資源。通過建立起組織常規(guī)性的運作程序，使組織的工作程序規(guī)范化，進而就能使系統(tǒng)的許許多多競爭性要求得到迅速而有效的處理。
行政管理方式的局限性也很明顯，這在前文論述其特征與優(yōu)點時已經(jīng)顯露。按照辯證法的觀點，任何事情都可以從不同的視角去察看，行政管理的優(yōu)點在某種意義上也就是其局限性，具體體現(xiàn)為:
第一，行政管理易導致管理的教條主義與形式主義。行政管理強調(diào)依照方針政策、法規(guī)、規(guī)章制度、文件精神辦事，強調(diào)集中和統(tǒng)一，難以靈活處理復雜多樣的情況。由于行政管理的強制性和權威性，也容易形成教條主義和唯意志論?！霸诟鞣N情形下都依照規(guī)章行事，造成了初始目標的置換，并發(fā)展成僵化而不易調(diào)節(jié)的目標。形式主義，甚至是儀式主義的結(jié)果是，不可動搖地堅持謹小慎微地奉行形式化的程序。這可能會被夸張到這樣一個程度:首要關心的是遵奉規(guī)章，卻妨礙組織目標的達成。在這種事例中，我們看到了我們所熟悉的機械主義或官方的繁文褥節(jié)、辦事拖拉的現(xiàn)象。
第二，行政管理易造成管理的內(nèi)耗，導致工作效率低下。行政管理機構(gòu)具有層級性，層級越多，機構(gòu)越多，上下級關系與橫向關系就越復雜，內(nèi)耗就越多，工作效率就越低。英國學者帕金森在他的名著((官場病—帕金森定律》一書中提出了“帕金森定律”(或曰“金字塔在上升”):當官兒的人，不管工作繁重是真是假，需要增加人手時，只要級別比他低的兩個以上的助手，以使自己成了他們的領導，而讓他們之間相互制約、牽制對方的提升;決不會找一個和自己級別相當?shù)耐?，以免日后在自己的晉升道路上樹立了競爭對手。后來當官兒的人也都照著這樣做。結(jié)果，當官兒的人越來越多，他們之間會給彼此制造許多工作，使每個人都忙碌著，“七個人在做過去一個人做的工作”。人多了，辦同樣的事花費的時間反而比過去多了。帕金森定律說明，行政管理人員總是或多或少地在增加，導致管理層級增加，復雜的層級結(jié)構(gòu)和人際關系帶來的則是工作效率的低下。
第三，行政管理容易造成權責不對稱。行政管理是層級管理，每一個管理層級都設有一定的職位，每一個職位都有相應的職權，也負有相應的責任，享有一定的利益，但如果缺乏相應的監(jiān)督、制衡機制，行政職位的職權就可能會膨脹，職責則被漠視。這時行政職位上的權力和利益，往往成為一些人爭奪的焦點。當然，這不是行政管理本身的缺點，而是在行政管理中缺乏監(jiān)督、制衡機制造成的現(xiàn)象或流弊，但這種現(xiàn)象又只在行政管理中才出現(xiàn)。
第四，行政管理容易造成個人意見與組織意見混同。行政管理依托行政組織，強調(diào)行政組織的作用，而行政組織的作用又是通過行政職位上的管理者—人來體現(xiàn)的。在某些場合處理某些問題時，如集體討論決定、個人代表組織宣布決定時，往往體現(xiàn)為個人代表組織。事實上，在行政管理中，有時管理者個人代表組織的意見，但有時管理者作為個人僅僅是他個人的意見。然而，在行政管理中，常常容易將個人意見與組織意見混同，或以個人意見取代組織意見，導致執(zhí)行人員無所適從或各行其是。
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