義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的不足以及城鄉(xiāng)之間的巨大差距已成為制約我國教育發(fā)展的關(guān)鍵因素?！吨袊y(tǒng)計年鑒2009》顯示，2009年全國初中生的38.7％和小學(xué)生的61.3％就讀于農(nóng)村學(xué)校，但僅有36%左右的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入到了農(nóng)村。財政轉(zhuǎn)移支付制度是解決教育經(jīng)費(fèi)不足與縮小地區(qū)差異的主要政策工具，筆者對我國現(xiàn)行農(nóng)村義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付制度的現(xiàn)狀及發(fā)展前景進(jìn)行了分析。
財政轉(zhuǎn)移支付制度是指間財力上下移動的制度。廣義上它泛指國內(nèi)各級間按照財權(quán)事權(quán)統(tǒng)一的原則，對財政收入的級次和規(guī)模進(jìn)行合理劃分的一種分配形式，它包括上級對下級收入的補(bǔ)助和下級對上級的收入上繳。狹義上的轉(zhuǎn)移支付一般是指在相鄰兩級中，上級對下級的財政補(bǔ)助。
近年來，稅費(fèi)改革和基礎(chǔ)教育體制都經(jīng)過了大幅度調(diào)整，但部分地區(qū)暴露出不少問題，農(nóng)村義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付中存在的問題主要體現(xiàn)在以下幾方面：
就目前的總體情況來看，我國轉(zhuǎn)移支付的調(diào)節(jié)效果不佳。我國現(xiàn)行的制度中一般性轉(zhuǎn)移支付的稅收返還和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是主要形式，如2002年稅收返還占了4o.9％，而過渡期轉(zhuǎn)移支付在近年均未超過2％。而稅收返還也是建立在當(dāng)?shù)囟愂账降幕A(chǔ)之上，也就是說經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)得到的也多，相對貧困的地區(qū)得到的少，這看似合理的保持了原有的利益格局，但對教育公平卻沒有絲毫的促進(jìn)作用。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中除“貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”外，都是一次性或臨時性投入，對消除地區(qū)間差異效果不大。
專項(xiàng)支付轉(zhuǎn)移多為一次性投入，不能縮小地區(qū)間經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)差距以中央專項(xiàng)資金投入最多、規(guī)模最大的“貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”為例，1995——2006年11年間中央對21個省、市、自治區(qū)852個縣總共才投入79億元，平均每年只有7億元，相對于義務(wù)教育年實(shí)際支出1500億元左右的水平，作用極為有限。另外，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主要用于校舍、教學(xué)設(shè)備購置等一次性支出，固定的人員經(jīng)費(fèi)幾乎無涉及。據(jù)統(tǒng)計，雖然中央財政從2001年起，每年安排教師工資轉(zhuǎn)移支付資金50億元，但2008年4月，全國22個省、自治區(qū)和直轄市僅拖欠教師工資總額就高達(dá)65.7億元。
義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付被挪用、截留當(dāng)前我國教育經(jīng)費(fèi)由各級財政管理，在財政預(yù)算體制不完善的情況下，不僅一般性轉(zhuǎn)移支付不能按規(guī)定比例撥發(fā)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也常被挪用和擠占。據(jù)上海教科院智力開發(fā)所對全國491個級的貧困縣教育財政與初等教育成本的分析結(jié)果表明：每年給貧困縣的千萬元補(bǔ)助。在縮小城鄉(xiāng)差別上，似乎沒有顯著成效，即真正特別貧困的農(nóng)村小學(xué)似乎沒有得到一定的受益。
“貧困地區(qū)的義務(wù)教育工程”要求省及以下各級一律按1：2的比例配套，但只有配套資金的比例，卻沒有明確規(guī)定省、市、縣、鄉(xiāng)各級的責(zé)任。截止2002年9月底，中央共撥付3o億元?？睿〖壺斦涮?1．15億元，地方自籌了35．7億元，共計投入了76．89億元，中央財政轉(zhuǎn)移支付的比重只有地方財政的4o％左右。另一方面，對于義務(wù)教育投入不足的貧困縣而言，配套資金超出其負(fù)擔(dān)能力，這樣勢必會產(chǎn)生兩種不良后果：一是無資金配套就得不到補(bǔ)助，這與中央設(shè)立這項(xiàng)補(bǔ)助的初衷相違背；二是拿不出錢配套就只能通過借貸或?qū)⑵湄斦?zé)任轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民，因而加重地方和農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。
總之，從2001年開始實(shí)施的農(nóng)村義務(wù)教育體制調(diào)整具有明顯的進(jìn)步意義，但仍然面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。要徹底解決農(nóng)村義務(wù)教育領(lǐng)域存在的資金問題，還需要進(jìn)一步的改革與探索。
農(nóng)村義務(wù)教育辦學(xué)體制創(chuàng)新是指改革傳統(tǒng)的“一級、一級辦學(xué)、一級學(xué)校”體制，實(shí)行“縣級管理，多級分擔(dān)經(jīng)費(fèi)”的新辦學(xué)體制。其要點(diǎn)為：
?、谑跈?quán)縣級，或相當(dāng)于縣級的城區(qū)統(tǒng)一管理轄區(qū)內(nèi)的義務(wù)教育，無論學(xué)校是在農(nóng)村還是城鎮(zhèn)，無論原屬哪級管理的小學(xué)、初中，均劃歸縣級管理。
新的辦學(xué)體制利于實(shí)現(xiàn)教育公平。首先，縣級辦學(xué)后，城鎮(zhèn)和農(nóng)村學(xué)校都由縣級撥款和管理，改變了城鄉(xiāng)教育割裂狀態(tài)。加上采用績效管理，按統(tǒng)一f的生均成本撥款，這就消除了資金向農(nóng)村教育流動的制度性障礙，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村與城鎮(zhèn)學(xué)校間的公平。其次，教育公平也指學(xué)生獲得公共教育服務(wù)的質(zhì)量差異縮小。新的辦學(xué)體制強(qiáng)化了教育質(zhì)量考核機(jī)制。最后，新體制也有利于縮小地區(qū)差距。隨著“縣級管理、多級分擔(dān)經(jīng)費(fèi)”辦學(xué)體制的建立，省和市級不再直接辦義務(wù)教育，因而它有利于教育資源向農(nóng)村傾斜，實(shí)現(xiàn)教育公平。
首先，符合改革方向。新的辦學(xué)體制采用了委托責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)了辦學(xué)人與出資人適度分離，這就使得我們可以擺脫傳統(tǒng)觀念的束縛，從適宜原則出發(fā)，尋求合理的辦學(xué)途徑。其次，符合國際慣例。從對美國、日本、法國、英國、印度和韓國等六國的義務(wù)教育辦學(xué)體制考察看，無論財政采用集權(quán)制還是分權(quán)制，凡是義務(wù)教育成功的，均采用“基層地方為主，多級分擔(dān)經(jīng)費(fèi)”的辦學(xué)體制。“縣級管理，多級分擔(dān)經(jīng)費(fèi)”的辦學(xué)體制既符合中國現(xiàn)實(shí)，又符合義務(wù)教育自身規(guī)律的辦學(xué)體制，因而是中國農(nóng)村義務(wù)教育的改革方向。
農(nóng)村義務(wù)教育是農(nóng)村的一項(xiàng)十分重要的公共產(chǎn)品，以財政為公共財政作為制度背景，在公共財政框架下，區(qū)分地區(qū)差異，規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付制度。針對上面存在的問題和農(nóng)村義務(wù)教育辦學(xué)體制創(chuàng)新的思路，提出以下政策建議，以期對我國農(nóng)村義務(wù)教育改革提供政策依據(jù)。
中央以及各省必須成為農(nóng)村義務(wù)教育的投資主體。自改革開放以來，我國的綜合國力和財政能力逐年提高。而中央財政完全有能力在農(nóng)村義務(wù)教育的財政方面發(fā)揮應(yīng)有的宏觀調(diào)控作用，中央財政也有能力為農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展提供更多財政方面的支持。因此中央和地方各級財政部門必須在農(nóng)村義務(wù)教育中擔(dān)任起重要責(zé)任，這是解決農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)問題的根本辦法，同時也使其在為全國農(nóng)村提供大體相同的九年制義務(wù)教育的財政資源配置中發(fā)揮應(yīng)有的宏觀調(diào)節(jié)的作用。除了財政部門外，各地也應(yīng)對農(nóng)村義務(wù)教育中的財政方面給予一定的重視。
中央對省級的一般性轉(zhuǎn)移支付體制的調(diào)整以及省級和市級之間責(zé)任分擔(dān)體制的形成，都需要較長時間，但目前我國農(nóng)村義務(wù)教育所面臨的問題卻又十分緊迫。因此我們必須制定一些短期內(nèi)即可改善現(xiàn)狀的措施，以解燃眉之急。
目前，我國義務(wù)教育的財政轉(zhuǎn)移支付中普遍存在挪用、截留的現(xiàn)象，究其根本原因，還是由于基層財政預(yù)算管理的體制不夠完善。但完善基層財政預(yù)算管理的體制也不是一朝一夕的事情，因此當(dāng)務(wù)之急是相關(guān)部門要盡快針對實(shí)際情況出臺相應(yīng)的法律法規(guī)，來杜絕義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付被挪用的現(xiàn)象，并在義務(wù)教育專項(xiàng)撥款的分配、使用和管理等各個環(huán)節(jié)加大監(jiān)督力度，使我國農(nóng)村義務(wù)教育得到可靠的財政投入保障。
如何科學(xué)地測算義務(wù)教育的最低經(jīng)費(fèi)需求和財政負(fù)擔(dān)能力，是建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度的基礎(chǔ)。計算義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付額度需考慮義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)支出和義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)收入，同時也要考慮下級對義務(wù)教育的財政努力程度。測算經(jīng)費(fèi)需求和財政負(fù)擔(dān)能力時，要采用因素法，嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)公式分配，公式中包含了受助對象無法控制的因素，分配資金的多少也不受地方教育決策的影響。在這方面，可以借鑒美國、日本等發(fā)達(dá)的成功經(jīng)驗(yàn)。
根據(jù)各級的現(xiàn)實(shí)財政能力，對東、中、西部三類地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育所需的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的初始來源和l責(zé)任作出明確合理的分工。由于在各級財政中，中央集中了50％以上的財力，而教師工資經(jīng)費(fèi)是農(nóng)村義務(wù)教育最大的一項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出，歷年均占財政預(yù)算內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)的80％以上。因此，在各級對農(nóng)村義務(wù)教育財政責(zé)任的分工中，建議中央財政對西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育教師工資經(jīng)費(fèi)承擔(dān)主要責(zé)任，對中部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育教師工資承擔(dān)部分責(zé)任，以從根本上解決長期困擾中國農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的這一癥結(jié)問題。另外，東部地區(qū)和中部地區(qū)的省級也應(yīng)承擔(dān)本地區(qū)教師工資的部分經(jīng)費(fèi)。對于農(nóng)村義務(wù)教育的其他各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，可以由省、地、縣、鄉(xiāng)各級分工負(fù)責(zé)。
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