【摘要】中國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型面臨著制度變革的“雙重挑戰(zhàn)”：既要建立起全新的與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的制度體系，又要在有效新制度體系尚未就位的情況下保障基本的治理成效。應(yīng)對(duì)“雙重挑戰(zhàn)”的一種重要方式是“運(yùn)動(dòng)式治理加制度建設(shè)的組合拳”：一方面，以制度建設(shè)為根基，逐步建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的制度體系，從而完成制度體系的本質(zhì)性變革;另一方面，在缺乏有效的制度體系的情況下，通過(guò)運(yùn)動(dòng)式治理應(yīng)對(duì)不斷出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)問題以保障基本的治理績(jī)效。論文對(duì)1978年至2012年土地使用制度變革歷史過(guò)程的實(shí)證研究驗(yàn)證了上述的“雙重挑戰(zhàn)”以及“組合拳模式”的運(yùn)作機(jī)制與現(xiàn)實(shí)成效。“運(yùn)動(dòng)式治理加制度建設(shè)的組合拳模式”能夠緩解短期治理壓力從而擁有更大試錯(cuò)空間，進(jìn)而能夠通過(guò)持續(xù)探索與調(diào)整尋求切實(shí)可行的解決方案，最終成功完成制度變革。
【關(guān)鍵詞】制度變革雙重挑戰(zhàn)組合拳模式運(yùn)動(dòng)式治理制度建設(shè)
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一、問題的提出：中國(guó)改革所面臨的雙重挑戰(zhàn)
改革開放以來(lái)的中國(guó)既是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家又是一個(gè)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型國(guó)家，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型意味著經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度體系的全方位變革。這一變革面臨著兩方面的困難：一方面，建立起一套與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相匹配的制度體系絕非易事;另一方面，更重要的是，原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度是一套內(nèi)在邏輯一致的體系，一旦進(jìn)行變革就會(huì)牽一發(fā)而動(dòng)全身，造成原有體系的運(yùn)作失效，而新制度體系成型需要一個(gè)過(guò)程，在舊制度已經(jīng)失效新制度尚未成型的過(guò)程中，大量現(xiàn)實(shí)問題可能造成嚴(yán)重后果，從而影響制度變革。本文將這兩方面的困難稱為經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制轉(zhuǎn)型面臨的“雙重挑戰(zhàn)”，即：既要建立起全新的制度體系，又要在有效的新制度體系尚未就位的情況下應(yīng)對(duì)不斷出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)問題、保障基本的治理成效。應(yīng)對(duì)“雙重挑戰(zhàn)”是一項(xiàng)艱難的任務(wù)，它就像是既要從零開始建設(shè)一家工廠，又要保證這家工廠有持續(xù)不斷的產(chǎn)出。那么中國(guó)是如何應(yīng)對(duì)“雙重挑戰(zhàn)”，完成這項(xiàng)艱難的任務(wù)，從而將高速且持續(xù)的發(fā)展一直保持到今天?
中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度變革面臨的雙重挑戰(zhàn)，其本質(zhì)體現(xiàn)為制度變革過(guò)程中兩個(gè)緊密關(guān)聯(lián)的問題：第一，如何建立起行之有效的新制度體系?第二，在新制度體系尚未建立的中間轉(zhuǎn)換期，如何解決在此期間有效制度缺位所帶來(lái)的治理失效問題?關(guān)于第一個(gè)問題有兩種思路：一是激進(jìn)改革，即用一套提前設(shè)計(jì)好的制度體系來(lái)替代舊的制度體系;二是漸進(jìn)改革，即在改革過(guò)程中逐步形成全新的制度體系。
第一種思路的代表性學(xué)者是時(shí)任哈佛大學(xué)教授的杰弗里·薩克斯(JeffreySachs)，他之所以堅(jiān)定地支持激進(jìn)改革而反對(duì)漸進(jìn)改革，其中一個(gè)核心關(guān)注點(diǎn)正是基于對(duì)第二個(gè)問題的分析，即認(rèn)為漸進(jìn)改革需要相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間來(lái)建立全新的制度體系，而有效制度的缺位帶來(lái)的治理失效在這么長(zhǎng)時(shí)間段內(nèi)必然引發(fā)嚴(yán)重問題，因而這樣的改革模式難以持續(xù)，無(wú)法成功。正是基于上述分析得出的“漸進(jìn)改革不可行”這一判斷，杰弗里·薩克斯才堅(jiān)定地認(rèn)為激進(jìn)改革是唯一可行的道路，并且提出“休克療法”，強(qiáng)調(diào)必須在極短的時(shí)間內(nèi)完成制度體系的全面替代，以避免“制度變革過(guò)程中的治理失效”對(duì)整個(gè)變革帶來(lái)的毀滅性打擊(Sachs，1987，1992a，1992b，1993)。
盡管后續(xù)大量研究對(duì)杰弗里·薩克斯的觀點(diǎn)提出了強(qiáng)烈的批評(píng)，但質(zhì)疑主要集中在“激進(jìn)改革”與“休克療法”上，關(guān)于其“漸進(jìn)改革不可行”的觀點(diǎn)以及背后的核心邏輯，并沒有強(qiáng)有力的分析從邏輯上予以反駁。事實(shí)上許多西方學(xué)者仍然認(rèn)同杰弗里·薩克斯的這一分析，并且基于此認(rèn)為長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看漸進(jìn)式改革不會(huì)成功，這也正是在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)西方學(xué)術(shù)界對(duì)于中國(guó)改革悲觀預(yù)期的重要原因之一。因此，要解釋中國(guó)的制度變革，就必須直面杰弗里·薩克斯的分析邏輯去回應(yīng)：采取了漸進(jìn)改革模式的中國(guó)，是如何制定出全新的制度體系，又是如何有效解決了“制度變革過(guò)程中治理失效”問題。
二、文獻(xiàn)綜述
大量基于中國(guó)改革的研究嘗試解釋中國(guó)改革成效的來(lái)源。接下來(lái)將對(duì)與本文所關(guān)注的制度變革相關(guān)的幾類代表性研究進(jìn)行簡(jiǎn)要闡述，并分析這些研究是否有效回答了“雙重挑戰(zhàn)”中的兩個(gè)核心問題。
第一類研究強(qiáng)調(diào)中國(guó)在改革過(guò)程中“放權(quán)地方”帶來(lái)制度變革上的巨大活力。大量研究強(qiáng)調(diào)地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的重要作用(Oi，1995，1999;周黎安，2017;郁建興、高翔，2012);“M型結(jié)構(gòu)”模型指出了地方政府扮演重要角色的組織基礎(chǔ)及其歷史淵源;財(cái)政聯(lián)邦制和晉升錦標(biāo)賽模型從不同角度解釋了地方政府的動(dòng)機(jī)來(lái)源(Qian&Xu，1993，1998;周黎安，2007)。這類研究能夠很好地解釋中國(guó)改革過(guò)程中地方政府所帶來(lái)的政策創(chuàng)新活力，然而在放權(quán)之下，一方面地方政府是大量政策創(chuàng)新方案的來(lái)源，但另一方面地方政府的自利行為本身就是帶來(lái)“制度變革過(guò)程中治理失效”的重要原因之一。以本文后續(xù)的土地使用制度變革案例為例，在推動(dòng)土地制度從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)程中，地方政府出于自身利益的大量違規(guī)審批、違規(guī)供給、亂占濫用等行為，正是土地制度變革過(guò)程中治理失效的重要原因之一。因此，“放權(quán)地方”的觀點(diǎn)無(wú)法回答中國(guó)如何解決“制度變革過(guò)程中治理失效”從而有效應(yīng)對(duì)雙重挑戰(zhàn)。
第二類研究關(guān)注中國(guó)特定的政策過(guò)程所帶來(lái)的制度創(chuàng)新方面的優(yōu)勢(shì)。德國(guó)學(xué)者韓博天(SebastianHeilmann)認(rèn)為中國(guó)通過(guò)“分級(jí)制政策試驗(yàn)”能夠探索出有效的政策，從而實(shí)現(xiàn)有效的制度變革(Heilmann，2008，2009;韓博天，2018);王紹光在此基礎(chǔ)上指出中國(guó)有一套更加全面的政策學(xué)習(xí)與政策創(chuàng)新模式(王紹光，2008，2009);朱旭峰分析了政策創(chuàng)新擴(kuò)散的方式，并在此基礎(chǔ)上解釋中國(guó)的地方政策創(chuàng)新能夠快速擴(kuò)散的原因(Zhu，2014;Zhu&Zhang，2016)。但是這類研究只涉及了“雙重挑戰(zhàn)”的第一個(gè)問題，即漸進(jìn)改革的政策方案具體是怎么來(lái)的，而沒有涉及第二個(gè)問題即制度變革過(guò)程中的治理失效如何應(yīng)對(duì)。事實(shí)上，以“分級(jí)制政策試驗(yàn)”為代表的這類政策過(guò)程模型正好清晰地呈現(xiàn)了通過(guò)政策試驗(yàn)的方式完成制度變革需要漫長(zhǎng)的過(guò)程，而在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中(如分級(jí)制政策試驗(yàn)8個(gè)階段的前5個(gè)階段)在全國(guó)層面都沒有可以有效運(yùn)作的制度體系。因此，這些研究事實(shí)上驗(yàn)證了杰弗里·薩克斯分析邏輯的前半部分即漸進(jìn)改革中制度體系的形成需要漫長(zhǎng)的時(shí)間，而沒有挑戰(zhàn)杰弗里·薩克斯分析邏輯的后半部分即長(zhǎng)時(shí)間治理失效造成漸進(jìn)式改革不可行。
第三類研究關(guān)注中國(guó)政治體制在保持變革過(guò)程中穩(wěn)定性方面的優(yōu)勢(shì)。比如許成鋼指出中國(guó)改革在經(jīng)濟(jì)層面分權(quán)的同時(shí)在政治層面是集權(quán)的，中央政府通過(guò)掌握人事權(quán)等方式對(duì)地方政府有著相當(dāng)?shù)目刂屏?，這有利于提供改革過(guò)程中的穩(wěn)定性(Xu，2011)。然而，就解釋中國(guó)如何應(yīng)對(duì)“雙重挑戰(zhàn)”這一問題而言，這類研究存在以下兩方面進(jìn)一步提升的空間：第一，宏觀層面中央政府的控制力和權(quán)威需要微觀層面的載體，那么在制度變革過(guò)程中中央政府通過(guò)自身權(quán)威保障變革過(guò)程穩(wěn)定的具體機(jī)制是什么?回答這一問題尚需要更多的深入研究，尤其是通過(guò)實(shí)證案例分析來(lái)展示具體機(jī)制如何運(yùn)作。第二，論證中央政府的權(quán)威并不能等同于論證中央政府能夠有效保障制度變革過(guò)程中的治理績(jī)效。推動(dòng)變革需要放權(quán)，維護(hù)穩(wěn)定往往意味著收權(quán)，“一放就亂，一收就死”是中國(guó)改革中常見的現(xiàn)象，這一現(xiàn)象恰恰表明中央政府在保障治理績(jī)效方面的困境。那么中國(guó)政府如何維持改革與穩(wěn)定的平衡?其具體機(jī)制是什么?這才是需要進(jìn)一步探討的核心問題。因此，深入實(shí)證案例，分析推動(dòng)政策創(chuàng)新的機(jī)制和保障基本治理績(jī)效的機(jī)制在實(shí)證中如何結(jié)合，具有重要意義。
綜上所述，在20多年前杰弗里·薩克斯提出了“制度變革過(guò)程中的治理失效問題使得漸進(jìn)式改革不可行”的分析，而在此之后出現(xiàn)了眾多觀點(diǎn)來(lái)解釋中國(guó)的漸進(jìn)式改革，但是就制度變革這一關(guān)注點(diǎn)而言，尚沒有真正回答中國(guó)是如何有效應(yīng)對(duì)“制度變革過(guò)程中的治理失效”從而使得漸進(jìn)式改革變得可行。因此，中國(guó)如何解決經(jīng)濟(jì)體制變革時(shí)期的雙重挑戰(zhàn)仍然有待回答。
三、運(yùn)動(dòng)式治理與制度建設(shè)的組合運(yùn)用：中國(guó)應(yīng)對(duì)雙重挑戰(zhàn)的戰(zhàn)略選擇
中國(guó)如何應(yīng)對(duì)“制度變革過(guò)程中的治理失效”，又是如何克服“雙重挑戰(zhàn)”，從而為高速、穩(wěn)定、持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供有效支撐?在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，本文基于1978年至2012年土地制度變革這一代表性案例的實(shí)證分析，提出中國(guó)應(yīng)對(duì)“雙重挑戰(zhàn)”的一種重要方式，本文將其稱為“運(yùn)動(dòng)式治理與制度建設(shè)相結(jié)合的組合拳模式”(后文將簡(jiǎn)稱為“組合拳模式”)。這一模式以制度建設(shè)為根基，通過(guò)不斷的摸索嘗試來(lái)逐步建立一套適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的全新制度體系從而完成制度體系的本質(zhì)性變革;同時(shí)在缺乏有效的制度體系的情況下，通過(guò)運(yùn)動(dòng)式治理來(lái)應(yīng)對(duì)不斷出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)問題以保障基本的治理成效;這兩者相互依賴、相輔相成，形成一個(gè)有機(jī)整體。本節(jié)將詳細(xì)闡釋這一模式的核心邏輯和運(yùn)作機(jī)制，下一節(jié)將通過(guò)實(shí)證案例分析詳細(xì)展示這一模式的具體運(yùn)作。
本文中的“運(yùn)動(dòng)式治理”概念沿用周雪光對(duì)其作出的分析性定義。周雪光將官僚體系的運(yùn)行方式區(qū)分為兩種類型：“常規(guī)型治理”和“運(yùn)動(dòng)型治理”。常規(guī)型治理指的是“建筑在分工明確、各司其職的政府組織結(jié)構(gòu)上，體現(xiàn)在穩(wěn)定重復(fù)的官僚體制過(guò)程以及依常規(guī)程序進(jìn)行的各種例行活動(dòng)中”;而運(yùn)動(dòng)式治理則與之相對(duì)，強(qiáng)調(diào)“通過(guò)超越常規(guī)的緊急動(dòng)員過(guò)程、突破已有的組織結(jié)構(gòu)”，進(jìn)行大規(guī)模動(dòng)員以非常規(guī)的方式在一定時(shí)期內(nèi)完成特定任務(wù)(周雪光，2012：108)。本文中的“運(yùn)動(dòng)式治理”的含義即為：通過(guò)自上而下的動(dòng)員，突破官僚體系的常規(guī)機(jī)構(gòu)和任務(wù)，按照臨時(shí)的組織安排和任務(wù)要求，在一段時(shí)間內(nèi)完成某項(xiàng)特定的任務(wù)。
漸進(jìn)改革中，制度建設(shè)需要一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中，舊的制度體系已經(jīng)被打破，新的制度體系還沒有形成，依靠當(dāng)下的常規(guī)制度(即當(dāng)下的常規(guī)官僚組織結(jié)構(gòu)與規(guī)則體系)無(wú)法有效解決現(xiàn)實(shí)問題，常規(guī)型治理的績(jī)效會(huì)不斷下降，因而隨著現(xiàn)實(shí)問題的逐步積累，如果沒有有效的應(yīng)對(duì)措施，治理績(jī)效將最終下降到保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)基本秩序所必須的安全紅線以下，就會(huì)如杰弗里·薩克斯所分析的那樣，帶來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的嚴(yán)重問題從而造成變革的失敗。而通過(guò)運(yùn)動(dòng)式治理，即突破常規(guī)的機(jī)構(gòu)與程序，按照臨時(shí)的組織安排和任務(wù)要求，解決這些積累的現(xiàn)實(shí)問題，在短期之內(nèi)提升治理績(jī)效，雖然并不能從根本上解決問題，但是能避免制度變革過(guò)程中的治理失效突破安全紅線，保障整個(gè)制度變革過(guò)程都能達(dá)到基本的治理績(jī)效，從而為持續(xù)的漸進(jìn)改革創(chuàng)造條件。
在更長(zhǎng)的時(shí)間維度下，“運(yùn)動(dòng)式治理加制度建設(shè)的組合拳模式”則會(huì)呈現(xiàn)出如下圖2所示的結(jié)構(gòu)，即：一段較長(zhǎng)時(shí)間的制度建設(shè)的過(guò)程中穿插著數(shù)次運(yùn)動(dòng)式治理。在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，常規(guī)型治理都無(wú)法達(dá)到理想的治理效果，隨著問題的逐步積累，治理績(jī)效會(huì)不斷下降。每當(dāng)其問題積累到可能突破安全紅線的時(shí)候，就需要進(jìn)行一次運(yùn)動(dòng)式治理，在短期內(nèi)提升治理績(jī)效，如此循環(huán)：
這一模式以制度建設(shè)為根基，從一開始就立足于長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度建設(shè)，隨著制度體系的逐步發(fā)展完善，制度運(yùn)作的效果逐步提升。但在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，依靠當(dāng)下制度體系進(jìn)行常規(guī)型治理無(wú)法保障基本的治理績(jī)效，造成“制度變革過(guò)程中的治理失效”。通過(guò)運(yùn)動(dòng)式治理，可以將治理績(jī)效維持在經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定所需的安全紅線以上，從而保障基本的治理成效，從而為持續(xù)的制度建設(shè)創(chuàng)造機(jī)遇、贏得時(shí)間。
而隨著制度建設(shè)的不斷推進(jìn)、新制度體系的不斷完善，到某一特定時(shí)刻已經(jīng)能夠形成對(duì)行為主體較為有效的事前規(guī)范與事后監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)較低的治理成本，保障基本的治理績(jī)效。這一時(shí)刻便成為關(guān)鍵的轉(zhuǎn)換點(diǎn)，整個(gè)治理工作便從前期有較多空子可鉆、較為依賴運(yùn)動(dòng)式治理的狀況轉(zhuǎn)換為有章可循、有法可依的、依靠制度性約束來(lái)實(shí)現(xiàn)有效治理的階段。此后雖然依然需要制度的不斷完善從而實(shí)現(xiàn)更好的治理績(jī)效，但已經(jīng)不再需要進(jìn)行運(yùn)動(dòng)式治理，而是從“組合拳治理時(shí)期”轉(zhuǎn)變到“常規(guī)型治理時(shí)期”了。
這一“運(yùn)動(dòng)式治理加制度建設(shè)的組合拳模式”可以應(yīng)對(duì)雙重挑戰(zhàn)：一方面，通過(guò)長(zhǎng)期制度建設(shè)最終實(shí)現(xiàn)制度體系的本質(zhì)性變革;另一方面，通過(guò)運(yùn)動(dòng)式治理保障基本的治理績(jī)效。相比之下：如果只是單純進(jìn)行制度建設(shè)而缺乏運(yùn)動(dòng)式治理，制度變革過(guò)程中的治理失效將會(huì)突破安全紅線;如果只是單純進(jìn)行運(yùn)動(dòng)式治理而缺乏制度建設(shè)，則無(wú)法從實(shí)踐中探索出真正有效的制度，建立起全新的制度體系。
這一組合拳模式并不能視為制度建設(shè)與運(yùn)動(dòng)式治理的簡(jiǎn)單組合，而是兩者相互依賴、相輔相成的“一體化”方案。這主要體現(xiàn)在以下三點(diǎn)：
第一，運(yùn)動(dòng)式治理為制度建設(shè)立足長(zhǎng)遠(yuǎn)創(chuàng)造了可能性和基本空間。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、體制急劇轉(zhuǎn)型的背景下，制度建設(shè)需要立足長(zhǎng)遠(yuǎn)以期成功完成制度體系的全面變革。這就需要頂住眾多短期問題所帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)壓力，避免大量資源投入針對(duì)短期問題的事后修補(bǔ)，以致喪失實(shí)現(xiàn)制度體系變革的機(jī)遇。正是得益于運(yùn)動(dòng)式治理對(duì)基本治理績(jī)效的保障，制度建設(shè)才不會(huì)被短期治理壓力牽著鼻子走，而能立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，最終探索出有效的全新制度體系。
第二，運(yùn)動(dòng)式治理降低了制度建設(shè)的成本，提高了制度建設(shè)的效率。運(yùn)動(dòng)式治理的過(guò)程中可以深入獲取廣泛的信息，這種積極的方式可以降低制度建設(shè)過(guò)程中的信息獲取成本。在后面的案例中我們會(huì)看到在制度建設(shè)的進(jìn)程中，關(guān)鍵性的轉(zhuǎn)折和突破往往伴隨一場(chǎng)大規(guī)模的運(yùn)動(dòng)式治理而產(chǎn)生。從某種意義上說(shuō)，運(yùn)動(dòng)式治理實(shí)現(xiàn)了制度建設(shè)中方案設(shè)計(jì)與現(xiàn)實(shí)狀況的積極互動(dòng)，減少了設(shè)計(jì)方案出臺(tái)后與現(xiàn)實(shí)狀況之間并不契合的風(fēng)險(xiǎn)，從而降低了試錯(cuò)成本，加快了制度建設(shè)的進(jìn)程。
第三、持續(xù)的制度建設(shè)逐步提升常規(guī)制度運(yùn)作績(jī)效，避免了反復(fù)使用運(yùn)動(dòng)式治理可能陷入的困境。由于運(yùn)動(dòng)式治理治標(biāo)不治本，因而每一次使用的時(shí)效有限且成本高昂，而且隨著運(yùn)用的次數(shù)增加效果會(huì)越來(lái)越差，而成本會(huì)越來(lái)越高，長(zhǎng)此以往很容易陷入困境。在組合拳模式中，雖然往往需要多次使用運(yùn)動(dòng)式治理，但是隨著制度建設(shè)的不斷推進(jìn)，當(dāng)下制度運(yùn)作的效果逐步提升，對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理的依賴程度逐步減少，直至不再需要進(jìn)行運(yùn)動(dòng)式治理，正如圖3中ABC三角形所示，這將減少上述運(yùn)動(dòng)式治理的弊病所帶來(lái)的不利影響。
四、實(shí)證研究：改革開放以來(lái)土地使用制度變革的歷史過(guò)程
本節(jié)將對(duì)改革開放以來(lái)的土地使用制度變革這一案例進(jìn)行實(shí)證分析，以驗(yàn)證“組合拳模式”是有效應(yīng)對(duì)“雙重挑戰(zhàn)”的一種重要方式。第一小節(jié)將介紹選擇這一案例的原因，著重分析其重要性與代表性;第二小節(jié)將對(duì)該案例進(jìn)行整體描述，主要分析“雙重挑戰(zhàn)”在本案例中的具體體現(xiàn)并且證明在本案例中“雙重挑戰(zhàn)”確實(shí)得到了有效應(yīng)對(duì);第三小節(jié)是整個(gè)案例分析的主體部分，將詳細(xì)分析該案例中“組合拳模式”的運(yùn)作過(guò)程，論證本案例是通過(guò)“組合拳模式”有效應(yīng)對(duì)了“雙重挑戰(zhàn)”。
(一)案例選擇
本研究選擇1978年至2012年土地使用制度變革案例，具體分析這一制度變革過(guò)程是否符合上述“組合拳模式”，以及驗(yàn)證“組合拳模式”是否有效應(yīng)對(duì)了“雙重挑戰(zhàn)”。選擇這一案例主要有以下兩點(diǎn)原因：第一，重要性與代表性。面對(duì)制度變革中的“雙重挑戰(zhàn)”這一宏大議題，實(shí)證研究必須需要跳出“小時(shí)空”之下的微觀分析，體現(xiàn)長(zhǎng)時(shí)段的制度變革過(guò)程。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型的整個(gè)過(guò)程中，最重要也最具代表性的案例就是公有土地和公有企業(yè)的制度變革。公有企業(yè)制度變革被分割為幾個(gè)不同的時(shí)期(包括改革開放早期擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)、20世紀(jì)90年代建立現(xiàn)代企業(yè)制度改革、進(jìn)入21世紀(jì)之后的混合所有制改革等)。而國(guó)有土地的制度變革具有很強(qiáng)的連續(xù)性和清晰的邏輯主線，為實(shí)證案例分析提供了良好的基礎(chǔ)條件，因而是更好的選擇。
第二，資料的可獲得性。無(wú)論在政府機(jī)構(gòu)運(yùn)作層面還是學(xué)術(shù)研究層面，土地管理都是一個(gè)專門領(lǐng)域，在相關(guān)資料的記錄和保存方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，這使得我們有條件較好地追蹤和剖析整個(gè)土地使用制度變革過(guò)程。之所以選擇“1978年至2012年”這個(gè)時(shí)間段，是因?yàn)樵谶@一時(shí)間段內(nèi)我國(guó)土地管理的目標(biāo)是一致的[1978年至2012年，我國(guó)土地管理的目標(biāo)主要有兩點(diǎn)：一是從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的角度提供經(jīng)濟(jì)建設(shè)所必須的用地，二是從保障糧食安全等角度在總體上保持農(nóng)用地尤其是耕地的數(shù)量，簡(jiǎn)稱“雙保”。2012年，國(guó)土資源部明確提出土地管理的目標(biāo)從“雙保”即“保增長(zhǎng)、保耕地”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;三保”，即保增長(zhǎng)、保耕地、保民生，土地制度變革進(jìn)入新的階段。]，一致的目標(biāo)下能夠更好地展現(xiàn)有效制度體系探索的過(guò)程，避免目標(biāo)變化作為外生變量的影響。
(二)土地使用制度變革案例的整體描述：“雙重挑戰(zhàn)”及其有效應(yīng)對(duì)
1.改革開放之前的土地使用制度
在改革前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，土地使用制度是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相匹配的無(wú)償無(wú)限期無(wú)流動(dòng)的使用制度，具體運(yùn)作如圖4所示：城鎮(zhèn)土地歸國(guó)家所有，城鎮(zhèn)各項(xiàng)建設(shè)所需用地在國(guó)家計(jì)劃之下無(wú)償劃撥給用地單位使用;農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)業(yè)用地集體耕種，獲得的收益歸集體所有;城鎮(zhèn)建設(shè)需要占用農(nóng)村集體用地時(shí)，直接按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行土地征用征收。
2.土地使用制度變革面臨的“雙重挑戰(zhàn)”
土地使用制度變革即為上述與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相匹配的“三無(wú)”使用制度向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相匹配的土地使用制度變革。原有的土地管理制度是一套內(nèi)在邏輯一致的體系，在這套制度體系下，土地資源配置只是整個(gè)計(jì)劃配置的一個(gè)部分，因而不需要統(tǒng)一的土地供應(yīng)機(jī)構(gòu);土地?zé)o償無(wú)流動(dòng)使用，因而不需要制定有關(guān)土地使用稅費(fèi)收取以及規(guī)范土地出讓轉(zhuǎn)讓行為的相關(guān)土地使用政策;土地的需求也是由計(jì)劃確定的，因而保護(hù)耕地和保障糧食安全也只需在中央計(jì)劃和劃撥過(guò)程中進(jìn)行考慮，而無(wú)需制定專門政策對(duì)各單位和個(gè)體的行為進(jìn)行約束。
而一旦開始向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，土地就會(huì)從無(wú)償使用轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃斒褂?，從不可流?dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢粤鲃?dòng)，原有的制度體系中既沒有關(guān)于土地出讓轉(zhuǎn)讓的程序規(guī)則，也沒有相關(guān)的組織人員，更沒有約束機(jī)會(huì)主義行為以及保護(hù)耕地的制度體系，根本無(wú)法維系基本的土地管理績(jī)效。而新制度體系對(duì)舊制度體系的替代就面臨“雙重挑戰(zhàn)”：一方面，需要建立起一套與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相匹配的全新的土地使用制度體系，這套體系需要明確規(guī)定土地有償使用、出讓、轉(zhuǎn)讓的具體方式與程序，需要制定與土地使用相關(guān)的監(jiān)督與懲罰措施，需要在宏觀上保護(hù)耕地和保障糧食安全，還需要提供合理的土地供給以支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。
另一方面，在現(xiàn)實(shí)中能夠有效運(yùn)作的全新制度體系形成之前，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的改革發(fā)展已經(jīng)在快速前行，高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)需要大量的土地供應(yīng)，伴隨現(xiàn)實(shí)土地利益而來(lái)的大量機(jī)會(huì)主義行為造成土地市場(chǎng)的混亂，耕地面積的大量減少可能危及糧食安全。在舊的制度體系已經(jīng)失效，新的制度體系尚未建成的時(shí)間段內(nèi)，如果不能將這些問題的危害限制在一定的范圍內(nèi)，就會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重危機(jī)，甚至造成整個(gè)土地使用制度改革的失敗。
3.“雙重挑戰(zhàn)”的有效應(yīng)對(duì)
本研究的實(shí)證分析表明，土地使用制度變革過(guò)程中面臨的雙重挑戰(zhàn)得到了很好的應(yīng)對(duì)。一方面，中國(guó)最終建立起一套能夠基本有效運(yùn)作的全新制度體系(如圖5所示)。這套制度體系以土地市場(chǎng)為核心，通過(guò)一個(gè)復(fù)雜的流程來(lái)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作：根據(jù)土地作為稀缺資源的基本特征而設(shè)立了土地用途管制、土地儲(chǔ)備制度、一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)，由國(guó)家壟斷一級(jí)市場(chǎng)通過(guò)招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式向市場(chǎng)有償出讓土地，此后經(jīng)出讓的土地可以在二級(jí)市場(chǎng)上進(jìn)行買賣從而實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)讓。
這一全新的體系以“土地儲(chǔ)備、一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)”取代了原有制度體系的行政劃撥，并且建立起一系列配套體系以保障土地供給的市場(chǎng)化運(yùn)作以及土地市場(chǎng)的基本穩(wěn)定與秩序。另一方面，上述體系的探索過(guò)程艱辛而漫長(zhǎng)，到1998年整個(gè)制度體系的框架才基本成形，到2004年才能保障基本的治理績(jī)效。而在這套制度體系尚在建設(shè)和逐步完善的過(guò)程中，既沒有因?yàn)橥恋厥袌?chǎng)的嚴(yán)重問題阻礙經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，也沒有在耕地占用方面突破基本的安全紅線。
(三)土地使用制度變革案例的詳細(xì)實(shí)證分析：組合拳模式的具體運(yùn)作
1978年至2012年，土地使用制度變革過(guò)程中共進(jìn)行了四次運(yùn)動(dòng)式治理，分別發(fā)生在1986年、1992—1993年、1997—1998年和2004年，整個(gè)制度變革過(guò)程經(jīng)歷了四輪“制度建設(shè)加運(yùn)動(dòng)式治理的組合拳”，到2004年迎來(lái)了T1轉(zhuǎn)換點(diǎn)，進(jìn)入到常規(guī)型治理。
本節(jié)將詳細(xì)分析每一輪組合拳的具體運(yùn)作過(guò)程，通過(guò)論述以下幾個(gè)觀點(diǎn)來(lái)論證“組合拳模式”對(duì)“雙重挑戰(zhàn)”的有效應(yīng)對(duì)：1.整個(gè)制度變革過(guò)程在持續(xù)進(jìn)行立足長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度建設(shè)，每一個(gè)階段的制度體系都在不斷發(fā)展完善，并且最終建立起了能夠基本有效運(yùn)作的全新制度體系;2.在組合拳模式運(yùn)作的過(guò)程中，當(dāng)下的制度體系無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效的治理，依靠當(dāng)下制度體系運(yùn)作的常規(guī)型治理出現(xiàn)了大量的問題，面臨突破安全紅線的危機(jī);3.通過(guò)運(yùn)動(dòng)式治理，控制了現(xiàn)實(shí)問題的不斷積累，保障了基本的治理績(jī)效，為持續(xù)的制度建設(shè)創(chuàng)造了條件。整個(gè)案例分析具體的呈現(xiàn)方式是：前四個(gè)小節(jié)將分別論述每一輪組合拳的具體運(yùn)作，每個(gè)小節(jié)包含(1)制度建設(shè)(2)過(guò)程中出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)問題(3)運(yùn)動(dòng)式治理三個(gè)部分，對(duì)應(yīng)上述三個(gè)觀點(diǎn)的論證。最后一個(gè)小節(jié)將論述組合拳模式向常規(guī)型治理的轉(zhuǎn)換。
1.第一輪組合拳：1978年至1986年
(1)制度變革的開端
土地的使用制度改革從農(nóng)村的“包產(chǎn)到戶”和城市的土地稅費(fèi)征收開始。中央政府雖然對(duì)這些改革表達(dá)了肯定態(tài)度，但是尚未制定正式的法律政策，制度建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于改革實(shí)踐。這一時(shí)期的制度建設(shè)主要是被動(dòng)應(yīng)對(duì)改革出現(xiàn)的新問題，比如針對(duì)土地亂占濫用等行為，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》(國(guó)發(fā)〔1981〕57號(hào))等政策文件。這一時(shí)期沒有建立起完整的土地管理制度體系，甚至沒有專門的土地管理部門，已經(jīng)頒布的政策文件也缺乏具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和有效的監(jiān)督懲罰措施。
(2)過(guò)程中出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)問題
由包產(chǎn)到戶和土地有償使用開啟的轉(zhuǎn)型之下，土地成為了可以獲益的資產(chǎn)，圍繞土地出現(xiàn)了大量的利益。各相關(guān)行為主體(包含農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、企事業(yè)單位等)出現(xiàn)了強(qiáng)烈的從土地中獲益的動(dòng)機(jī)，而與此同時(shí)并沒有制定一套制度體系來(lái)約束與控制相關(guān)的行為。這種情況下，“亂占濫用”土地、非法買賣租賃土地等行為大量涌現(xiàn)。這些行為帶來(lái)了嚴(yán)重的后果，其中一個(gè)突出表現(xiàn)就是耕地的減少。
(3)運(yùn)動(dòng)式治理
中共中央于1986年3月21日頒布了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》(中發(fā)〔1986〕7號(hào))，開展了第一次運(yùn)動(dòng)式治理，要求“各級(jí)黨委和人民政府盡快組織有關(guān)部門，在今年內(nèi)，對(duì)非農(nóng)業(yè)用地認(rèn)真進(jìn)行一次清理”。通過(guò)這次清理，全面摸清了違規(guī)審批交易和耕地占用的情況，恢復(fù)耕作減少的耕地的占用量，同時(shí)有效地震懾了亂占濫用耕地的行為。全國(guó)每年凈減少耕地面積在1985年達(dá)到階段性峰值之后明顯得到遏制。
2.第二輪組合拳
(1)制度建設(shè)
與第一次運(yùn)動(dòng)式治理相伴隨的是重大的制度建設(shè)：在組織層面初步建立起全國(guó)統(tǒng)一的土地管理機(jī)構(gòu)[這里指的是中央層面的土地管理機(jī)構(gòu)即國(guó)家土地管理局，而地方層面土地管理機(jī)構(gòu)的建立還有一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。到1988年，省、市、縣級(jí)土地管理機(jī)構(gòu)才逐步建立起來(lái)，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理部門更是到1999年才基本建設(shè)完成。];在法律層面頒布了《土地管理法》，提出建立土地調(diào)查統(tǒng)計(jì)制度、編制土地利用總體規(guī)劃以及建立分級(jí)限額審批制度。此后，于1988年修訂《憲法》和《土地管理法》明確土地使用權(quán)可轉(zhuǎn)讓，1991年正式頒布了《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》。通過(guò)這一時(shí)期制度建設(shè)，初步建立了用于解決土地使用權(quán)出讓問題的分級(jí)限額審批制度的基本框架：
(2)過(guò)程中出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)問題
這一輪制度變革之后，出現(xiàn)了“無(wú)償劃撥”和“有償出讓”并存的“雙軌制”。“雙軌制”意味著巨大的套利空間。城市單位、農(nóng)村集體、村民個(gè)人甚至地方政府都想方設(shè)法參與土地交易，利用土地套利。這些套利行為帶來(lái)了兩大嚴(yán)重問題：一是出現(xiàn)了龐大的隱形土地市場(chǎng)，整個(gè)土地市場(chǎng)非?；靵y;二是“圈占生財(cái)”引發(fā)了改革開放以來(lái)第一次圈地?zé)?、開發(fā)區(qū)熱和房地產(chǎn)熱。造成了國(guó)有資產(chǎn)的流失，大量的腐敗行為和一部分人非法暴富，以及土地資源的極大浪費(fèi)，耕地面積減少數(shù)量顯著上升，現(xiàn)實(shí)問題的積累不斷逼近安全紅線。
(3)運(yùn)動(dòng)式治理
1992年，中央開始第二次運(yùn)動(dòng)式治理。國(guó)務(wù)院在短時(shí)間內(nèi)接連發(fā)出三個(gè)文件，1992年11月18日《關(guān)于嚴(yán)格制止亂占、濫用耕地的緊急通知》(國(guó)發(fā)〔1992〕13號(hào))、1992年12月9日《關(guān)于嚴(yán)禁開發(fā)區(qū)和城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地撂荒的通知》(國(guó)辦發(fā)〔1992〕59號(hào))和1993年4月28日《關(guān)于嚴(yán)格審批和認(rèn)真清理各類開發(fā)區(qū)的通知》(國(guó)發(fā)〔1993〕33號(hào))，要求“今冬明春組織力量，對(duì)耕地占用及撂荒情況進(jìn)行認(rèn)真的檢查”以及“檢查清理各類開發(fā)區(qū)的工作情況”。這次運(yùn)動(dòng)式治理，很好地遏制了亂占濫用耕地、開發(fā)區(qū)熱和違規(guī)審批的勢(shì)頭，同時(shí)通過(guò)清理整頓地方政府越權(quán)審批、層層下放審批權(quán)等違規(guī)行為，對(duì)地方政府的違規(guī)審批的具體操作方式和帶來(lái)的后果有了比較全面的了解，為下一步的制度建設(shè)創(chuàng)造了條件。
3.第三輪組合拳
(1)制度建設(shè)
1992年黨的十四大確立我國(guó)要建設(shè)“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”，“土地市場(chǎng)建設(shè)”自然是“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)”的重要組成部分。面對(duì)當(dāng)時(shí)“多頭供地”和“隱形市場(chǎng)”帶來(lái)的土地市場(chǎng)混亂，中央在制度建設(shè)上提出了重要的“兩級(jí)市場(chǎng)”方案：由政府壟斷一級(jí)市場(chǎng)通過(guò)有償出讓的方式向市場(chǎng)供給土地，而土地進(jìn)入市場(chǎng)之后則可以在二級(jí)市場(chǎng)上進(jìn)行買賣從而實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)讓。這一方案的核心在于通過(guò)“一支筆審批”和“五個(gè)統(tǒng)一”來(lái)實(shí)現(xiàn)政府對(duì)一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，從而在根本上解決多頭供地和隱形市場(chǎng)的問題。
(2)過(guò)程中出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)問題
“兩級(jí)土地市場(chǎng)”的制度建設(shè)雖然為解決“多頭供地”“隱形市場(chǎng)”問題走出了關(guān)鍵性的一步，但是地方政府違規(guī)審批依然沒有得到有效控制。除了因?yàn)檎畨艛嘁患?jí)市場(chǎng)在現(xiàn)實(shí)中難以實(shí)現(xiàn)，更為核心的是：在“分級(jí)限額審批”制度下，各級(jí)地方政府都擁有一定額度的審批權(quán)，在中央政府缺乏信息獲取和監(jiān)督懲罰能力的情況下，地方政府可以通過(guò)“化整為零”“少批多用”“未批先用”等多種方法違規(guī)審批和使用土地。尤其在土地成為地方政府重要利益的背景下，超額審批成為常態(tài)，而違規(guī)審批甚至隨著政府壟斷一級(jí)市場(chǎng)反而越發(fā)嚴(yán)重。
(3)運(yùn)動(dòng)式治理
分級(jí)限額審批制度難以實(shí)現(xiàn)有效的土地管理，1997年中央決定進(jìn)行全面的調(diào)整，發(fā)布《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》(中發(fā)〔1997〕11號(hào))，開始了第三次運(yùn)動(dòng)式治理，一方面對(duì)“開發(fā)區(qū)熱”和大量的違規(guī)審批降溫，另一方面為接下來(lái)的制度建設(shè)創(chuàng)造條件。這次運(yùn)動(dòng)式治理力度空前，不僅要求對(duì)“1991年以來(lái)各類建設(shè)以及農(nóng)村宅基地用地情況進(jìn)行全面清查”，而且直接“凍結(jié)非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地占用耕地審批一年”。同時(shí)，文件中的表述直接表明了運(yùn)動(dòng)式治理和制度建設(shè)組合使用的關(guān)系，明確指出“借用這一年凍結(jié)的時(shí)間，修改《土地管理法》”。一年之后新的《土地管理法》沒能如期出臺(tái)，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳又下發(fā)了《關(guān)于繼續(xù)凍結(jié)非農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地的通知》(中辦發(fā)電〔1998〕2號(hào))，要求“繼續(xù)凍結(jié)直到新修改的《土地管理法》實(shí)施為止”。
4.第四輪組合拳
(1)制度建設(shè)
1998年修訂《土地管理法》，用全新的土地用途管制制度替代了之前的分級(jí)限額審批制度。所謂土地用途管制，就是把土地應(yīng)該如何使用明確劃分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，改變用途必須經(jīng)過(guò)合法的程序。前面的分析已經(jīng)指出，在分級(jí)限額審批制度下，地方政府可以通過(guò)各種方式突破中央的規(guī)定嚴(yán)重超額批地，中央政府沒有有效的制度加以控制。
而在土地用途管制制度下，中央把農(nóng)專用作為一種指標(biāo)來(lái)控制，相當(dāng)于創(chuàng)造了一個(gè)控制地方違規(guī)審批的工具，整個(gè)制度體系都圍繞農(nóng)專用這一核心環(huán)節(jié)來(lái)設(shè)計(jì)：根據(jù)用途把土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地是控制農(nóng)轉(zhuǎn)用的基礎(chǔ)條件;土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃是實(shí)施農(nóng)轉(zhuǎn)用控制的依據(jù);正是因?yàn)槭治樟宿r(nóng)轉(zhuǎn)用的否決權(quán)，建設(shè)用地審批不再像以前那樣走過(guò)場(chǎng)而是真正具有了約束能力。同時(shí)，1997年前后在上海、杭州、青島等地創(chuàng)新的土地儲(chǔ)備制度也在這一時(shí)期得到中央認(rèn)可并迅速在全國(guó)擴(kuò)散開來(lái)。土地儲(chǔ)備制度為“五個(gè)統(tǒng)一”提供了真正切實(shí)可行的現(xiàn)實(shí)操作方案，從根本上提供了解決隱形市場(chǎng)的方法。
(2)過(guò)程中出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)問題
經(jīng)過(guò)上述的制度建設(shè)，中國(guó)土地使用的管理制度體系已經(jīng)基本成形。然而當(dāng)時(shí)這套制度的運(yùn)作效果依然不佳，主要問題出在政策執(zhí)行層面，具體原因在于1997年亞洲金融危機(jī)給中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了巨大壓力，中央為了加大土地供應(yīng)力度以支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展而刻意給予地方政府規(guī)避土地制度約束的空間。這一時(shí)期地方政府大量設(shè)立開發(fā)區(qū)并加大了產(chǎn)業(yè)建設(shè)力度，其結(jié)果是耕地凈減少量進(jìn)一步加劇，2003年出現(xiàn)了有統(tǒng)計(jì)以來(lái)耕地減少的最大的峰值。
(3)運(yùn)動(dòng)式治理
2003年宏觀經(jīng)濟(jì)開始全面企穩(wěn)，中央開始第四次運(yùn)動(dòng)式治理。2003年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強(qiáng)建設(shè)用地管理的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2003〕70號(hào))，要求“對(duì)各類開發(fā)區(qū)以及建設(shè)用地管理情況進(jìn)行全面的清查”。2004年又發(fā)布《關(guān)于深入開展土地市場(chǎng)治理整頓嚴(yán)格土地管理的緊急通知》(國(guó)辦發(fā)〔2004〕20號(hào))，要求“集中半年左右的時(shí)間，繼續(xù)深入開展土地市場(chǎng)治理整頓”，并且詳細(xì)明確地規(guī)定了整頓的內(nèi)容。這次運(yùn)動(dòng)式治理有效扭轉(zhuǎn)了大面積違規(guī)批地造成耕地面積減少量猛增的狀況。同時(shí)通過(guò)全面清查，對(duì)地方政府等行為主體的各種違規(guī)行為及其后果有了全面的了解，為后續(xù)完善土地用途管制制度創(chuàng)造了條件。
5.從組合拳模式進(jìn)入常規(guī)治理
在歷經(jīng)半年的整頓之后，國(guó)務(wù)院于2004年10月21日發(fā)布《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào))，明確指出實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度。此后，中央政府開始對(duì)地方政府的違規(guī)行為進(jìn)行針對(duì)性的制度完善。主要包含兩個(gè)方面：
第一，地方政府突破中央對(duì)建設(shè)土地的總量控制主要依靠?jī)牲c(diǎn)：一是依據(jù)自身信息優(yōu)勢(shì)規(guī)避中央監(jiān)督;二是通過(guò)占用未利用地來(lái)突破農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)的限制。隨著衛(wèi)星片區(qū)掃描技術(shù)全面使用，以及計(jì)劃指標(biāo)體系將未利用地納入統(tǒng)一管理，中央基本通過(guò)常規(guī)性制度約束實(shí)現(xiàn)了對(duì)建設(shè)用地的總量控制。
第二，中央政府對(duì)土地出讓方式和價(jià)格早有明確規(guī)定，要求以“招拍掛”為主，但地方政府一直沒有執(zhí)行，直到2001年招拍掛出讓比例依然僅占7.27%。2004年3月中央提出“8.31大限”，2006年則明確要求工業(yè)用地必須采用招拍掛方式出讓。到2011年我國(guó)土地通過(guò)招拍掛出讓的比例上升到91.3%，土地供給方式從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的劃撥制度到招拍掛出讓方式的轉(zhuǎn)變到此基本完成。
這一時(shí)期雖然依然在進(jìn)行進(jìn)一步的制度建設(shè)，但是此時(shí)的土地使用制度已經(jīng)能夠保障基本的治理績(jī)效，土地市場(chǎng)基本有效運(yùn)作，耕地減少面積穩(wěn)定在可控的范圍內(nèi)，因此自2004年以后再也沒有進(jìn)行運(yùn)動(dòng)式治理，中國(guó)的土地制度變革過(guò)程從組合拳模式時(shí)期轉(zhuǎn)變到常規(guī)型治理時(shí)期。
六、結(jié)論與討論
本研究深入中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制變革的歷史過(guò)程，指出中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制變革催生了經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理的“雙重挑戰(zhàn)”：既要跟上經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的步伐盡快建立起適應(yīng)全新市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的制度體系，又要在有效的新制度體系尚未就位的情況下應(yīng)對(duì)不斷出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)問題、保障基本的治理成效。對(duì)于這一雙重挑戰(zhàn)，本研究提出一種有效的應(yīng)對(duì)方式即“運(yùn)動(dòng)式治理加制度建設(shè)的組合拳模式”，并且通過(guò)1978年至2012年土地使用制度變革這一最具代表性的案例進(jìn)行實(shí)證分析。最終我們可以得出以下三點(diǎn)結(jié)論：
第一，實(shí)證研究表明：土地制度變革催生了土地治理工作的“雙重挑戰(zhàn)”。為了應(yīng)對(duì)這一雙重挑戰(zhàn)，中國(guó)采用了“運(yùn)動(dòng)式治理加制度建設(shè)的組合運(yùn)拳模式”。這一模式從1978年一直持續(xù)到2004年，在此期間土地使用制度完成了從土地?zé)o償劃撥向兩級(jí)土地市場(chǎng)的巨大變革，在制度變革過(guò)程中共進(jìn)行了四次大規(guī)模的運(yùn)動(dòng)式治理，將土地治理績(jī)效保障在一定的基準(zhǔn)之上，為持續(xù)的制度變革并最終形成基本有效的制度體系創(chuàng)造了條件。
第二，這一組合拳模式的內(nèi)在邏輯與運(yùn)作機(jī)制是：一方面以制度建設(shè)為根基，通過(guò)不斷的摸索嘗試來(lái)逐步建立一套適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的全新制度體系從而完成制度體系的本質(zhì)性變革;另一方面在缺乏有效的制度體系的情況下通過(guò)運(yùn)動(dòng)式治理來(lái)應(yīng)對(duì)不斷出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)問題以確?；镜闹卫沓尚А＿@一“組合拳模式”的實(shí)質(zhì)在“制度變革過(guò)程中的治理失效”無(wú)法避免的情況下，用運(yùn)動(dòng)式治理將過(guò)程中治理失效的危害限制在安全紅線之內(nèi)，從而為制度建設(shè)創(chuàng)造機(jī)遇、贏得時(shí)間。
第三，對(duì)于中國(guó)的經(jīng)濟(jì)制度轉(zhuǎn)型而言，這一“組合拳模式”的現(xiàn)實(shí)意義在于：賦予中國(guó)在有效制度暫時(shí)缺位的情況下維持基本治理的能力，使得決策者能夠屏蔽短期治理壓力從而擁有更大的試錯(cuò)空間，進(jìn)而能夠通過(guò)持續(xù)的調(diào)整與變革來(lái)尋求切實(shí)可行的解決方案。如果缺乏這一組合拳模式，短期治理壓力會(huì)壓縮長(zhǎng)期探索的可能性，正是因?yàn)?ldquo;試不起”，才造成20世紀(jì)80年代阿根廷、巴西和秘魯漸進(jìn)改革的失敗，而正是因?yàn)?ldquo;試得起”，中國(guó)才能夠以持續(xù)不斷的試錯(cuò)與調(diào)整來(lái)完成大規(guī)模的制度變革，才能夠呈現(xiàn)出如我們最終看到的成功的發(fā)展過(guò)程。
本研究著重闡釋了“運(yùn)動(dòng)式治理加制度建設(shè)的組合拳模式”的重要意義，并且證實(shí)了它在中國(guó)土地使用制度變革中的現(xiàn)實(shí)成效。但是這一組合拳模式是否適用于中國(guó)改革開放以來(lái)的其他領(lǐng)域尚需要更多的實(shí)證研究。此外本研究主要是對(duì)組合拳模式整體邏輯的闡釋，更側(cè)重運(yùn)動(dòng)式治理如何為制度建設(shè)創(chuàng)造機(jī)遇、贏得時(shí)間，而如何保障制度建設(shè)的成效與效率，以及中國(guó)在制度建設(shè)上的成功經(jīng)驗(yàn)，這都是值得進(jìn)一步深入研究的議題。
在“運(yùn)動(dòng)式治理加制度建設(shè)的組合拳模式”中，運(yùn)動(dòng)式治理并非完美的方案，它對(duì)于現(xiàn)實(shí)問題的反應(yīng)和在保障基本治理成效上有著明顯的滯后性，這正如實(shí)證研究中“每年凈減少耕地面積”的指標(biāo)變化所展示的一樣，運(yùn)動(dòng)式治理只能在耕地出現(xiàn)大幅減少之后再進(jìn)行事后彌補(bǔ)。然而這并不影響“組合拳模式”在全局層面的戰(zhàn)略意義，即：制度變革并非發(fā)生于真空之中，而是對(duì)一個(gè)持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的、時(shí)刻面臨著現(xiàn)實(shí)壓力的體系進(jìn)行本質(zhì)性的變革，因此通過(guò)積極的手段來(lái)創(chuàng)造出足夠的試錯(cuò)空間，使得變革能夠輕裝前行，這是決定制度變革能否成功的關(guān)鍵之一。
從全球視野來(lái)看，發(fā)展中國(guó)家在追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中普遍面臨著經(jīng)濟(jì)制度變革所帶來(lái)的巨大壓力。而中國(guó)改革開放40年所實(shí)現(xiàn)的偉大成就為這些國(guó)家?guī)?lái)了重要啟示：積極地為制度變革創(chuàng)造足夠的試錯(cuò)空間，這是發(fā)展中國(guó)家、甚至是所有國(guó)家進(jìn)行制度體系變革的可以參考的重要經(jīng)驗(yàn)。這并非杰弗里·薩克斯提出的“休克療法”那般的未經(jīng)驗(yàn)證的理論設(shè)想，而是用中國(guó)經(jīng)驗(yàn)證實(shí)的真正可行的實(shí)踐方法，這將明顯降低大規(guī)模制度變革的潛在風(fēng)險(xiǎn)，有效提升制度變革的成功概率。從這一角度來(lái)看，這是中國(guó)為全世界發(fā)展貢獻(xiàn)的又一智慧與方案。
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