當(dāng)前，國家糧食安全面臨國內(nèi)資源環(huán)境約束和國際糧食貿(mào)易不確定的兩難境地。需要以保障糧食有效供給為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，以更高水平的對外開放應(yīng)對外部重大風(fēng)險，推動內(nèi)外循環(huán)交錯促進(jìn)、保價穩(wěn)供，切實(shí)提升國家糧食安全保障能力。為此，本文基于雙循環(huán)格局下國家糧食安全保障能力提升的內(nèi)在機(jī)理以及面臨的諸多約束分析，建議立足國內(nèi)大循環(huán)，穩(wěn)定國內(nèi)糧食種植、優(yōu)化糧食儲備體系、牢固國際糧源供應(yīng)，以增強(qiáng)糧食供給能力;疏通雙循環(huán)流通環(huán)節(jié)堵點(diǎn)、有機(jī)銜接糧食內(nèi)外循環(huán)，以增強(qiáng)糧食穩(wěn)定獲取能力;自我提升和對外開放并重、占據(jù)國際糧食大循環(huán)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以增強(qiáng)糧食產(chǎn)業(yè)競爭能力。
關(guān)鍵詞：雙循環(huán)糧食安全保障能力提升路徑
當(dāng)前，國際局勢發(fā)生深刻變化，世界多極化與經(jīng)濟(jì)全球化在曲折中發(fā)展。新的全球化形態(tài)含有全球本土化、全球產(chǎn)業(yè)鏈區(qū)域化、包容普惠、多邊主義、全球治理等豐富的內(nèi)涵。在此背景下，黨的十九屆五中全會做出了“加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”的重大部署，這是應(yīng)對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新挑戰(zhàn)的戰(zhàn)略舉措，也是順利實(shí)現(xiàn)中國國民經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展和糧食安全本土化的根本指引。
糧食安全作為國家安全的重要基礎(chǔ)，事關(guān)國運(yùn)民生。構(gòu)建糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展雙循環(huán)是推進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、提升國家糧食安全保障水平的必由之路。隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，中國糧食消費(fèi)量的增長將持續(xù)快于糧食產(chǎn)量的提高，糧食生產(chǎn)和消費(fèi)長期處于“緊平衡”狀態(tài)不會改變，世界第一糧食生產(chǎn)大國、世界第一糧食消費(fèi)大國、世界第一糧食進(jìn)口大國的“三大第一”將在很長一段時期成為中國糧食供求狀況的常態(tài)特征。[1]
食物消費(fèi)從“吃得飽”向“吃得好”的轉(zhuǎn)變帶動城鄉(xiāng)居民膳食結(jié)構(gòu)升級和糧食消費(fèi)的變化，肉禽蛋奶等動物性食物消費(fèi)持續(xù)增長將引致大豆、玉米、豆粕等飼料糧需求大幅增加，這對糧食安全保障工作提出了更高的要求。與此同時，當(dāng)前的國際糧食貿(mào)易秩序也進(jìn)一步加劇中國的糧食安全風(fēng)險，有幾個主要表現(xiàn)。第一，世界糧食安全治理面臨困境。由發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的全球糧食安全治理體系處于不平等的狀態(tài)，跨國糧農(nóng)企業(yè)控制全球糧食貿(mào)易，以之為中心的糧食體系缺乏韌性和適應(yīng)性。[2]
第二，聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織(FoodandAgricultureOrganizationoftheUnitedNations，F(xiàn)AO)發(fā)布的《2021年世界糧食安全和營養(yǎng)狀況》指出：“到2030年可能仍有約6.6億人面臨饑餓，與未發(fā)生COVID-19疫情的情景相比增加3000萬人，其中一部分原因是疫情對全球糧食安全造成的長期影響”。[3]
第三，中國糧食進(jìn)口來源國較為集中，其中大豆的對外依存度最高，這使得中國在國際糧食貿(mào)易中承擔(dān)更多的政治風(fēng)險、法律風(fēng)險、商業(yè)風(fēng)險、價格風(fēng)險和供應(yīng)鏈風(fēng)險。中國的發(fā)展環(huán)境日益復(fù)雜，面臨的風(fēng)險與挑戰(zhàn)不斷升級，因此，只有解剖雙循環(huán)格局下國家糧食安全保障能力提升的內(nèi)在機(jī)理、探索國家糧食安全保障能力的提升路徑，才能守住“谷物基本自給、口糧絕對安全”底線、構(gòu)建“更高層次、更高質(zhì)量、更有效率、更可持續(xù)”的糧食安全保障體系。雙循環(huán)格局下提升國家糧食安全保障能力的內(nèi)在機(jī)理糧食安全保障能力本質(zhì)上是高質(zhì)量實(shí)現(xiàn)國內(nèi)糧食供需平衡的能力。
糧食供給來源于國內(nèi)生產(chǎn)、國際進(jìn)口、期初庫存三個方面，主要滿足國內(nèi)糧食消費(fèi)、出口以及期末庫存的需要。當(dāng)前，中國基本實(shí)現(xiàn)谷物自給，但隨著國內(nèi)糧食市場與國際市場深度融合，國際糧食貿(mào)易正成為保障中國糧食安全不可缺少的重要部分。在雙循環(huán)格局下，經(jīng)濟(jì)全球化走向全球本土化，做好國家糧食安全保障工作，既需要全球化思維，又應(yīng)重視本土化實(shí)踐。糧食安全既要以我為主、立足自主，又要兼顧國內(nèi)外兩個市場、用好兩種資源。[1]
(一)雙循環(huán)格局下國家糧食安全保障能力的內(nèi)涵
中國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，這一主要矛盾在食物消費(fèi)上表現(xiàn)為需要實(shí)現(xiàn)從“吃得飽”向“吃得好”的轉(zhuǎn)變。這意味著糧食安全保障需要達(dá)到三個目標(biāo)：首先，一個國家能夠?yàn)槠鋰裉峁?shù)量充足的糧食，這是“吃得飽”和“吃得好”的前提，即需要充足的糧食供給;其次，一個國家需要讓所有國民都能夠獲得供其所需的糧食，這是解決“吃得飽”的充分體現(xiàn)，即實(shí)現(xiàn)充分的糧食獲得;最后，一個國家需要讓所有國民能夠獲得營養(yǎng)健康的糧食，這是“吃得好”的必要表達(dá)，即糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要圍繞消費(fèi)需求，提升糧食產(chǎn)業(yè)競爭力，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。因此，雙循環(huán)格局下的國家糧食安全保障能力包含以下三個主要方面。
第一，糧食供給能力。傳統(tǒng)農(nóng)學(xué)派認(rèn)為糧食安全關(guān)鍵在于增加糧食供給量、保證糧食自給率、解決農(nóng)民問題。[2]糧食供給安全是實(shí)現(xiàn)糧食供需平衡的前提，也是一個國家糧食安全保障能力的基本體現(xiàn)。雙循環(huán)下的糧食供給能力表現(xiàn)為三個方面：
1)糧食供給“以我為主”，同時“適度進(jìn)口”，糧食產(chǎn)量、單產(chǎn)、自給率和人均糧食占有量均處于較高水平，糧食對外貿(mào)易依存度較低;2)糧食供給結(jié)構(gòu)與糧食需求結(jié)構(gòu)相匹配，各個品種的糧食供給充足，各種品質(zhì)的糧食能滿足不同層次消費(fèi)者的需求，口糧需求、飼料用糧需求、工業(yè)用糧需求和種糧需求都能被滿足;3)糧食供給數(shù)量安全和質(zhì)量安全，即糧食供給數(shù)量能夠滿足國民基本生活，糧食的食用品質(zhì)、營養(yǎng)品質(zhì)和衛(wèi)生品質(zhì)能夠達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)。
第二，糧食穩(wěn)定獲取能力。FAO最早于1974年提出糧食[1]安全的明確定義：“保證任何人在任何時候都能得到為了生存和健康所需要的足夠食物”，該定義將糧食安全描述為人類生存的基本權(quán)利。此后，F(xiàn)AO對該定義進(jìn)行了修改和豐富，并于2021年提出了糧食安全的最新定義：“人人隨時可在物質(zhì)、社會和經(jīng)濟(jì)上獲取充足、安全和營養(yǎng)的食物，滿足自身膳食需求和食物喜好，過上活力健康生活”，[2]該定義進(jìn)一步提高了糧食安全的要求，強(qiáng)調(diào)糧食的健康和營養(yǎng)。但無論對糧食安全的定義做出何種修改，F(xiàn)AO始終認(rèn)為糧食安全從個人層面來說是人類的一種生存權(quán)利，而擁有這項(xiàng)權(quán)利的核心要義就是獲得足夠的糧食。
從這個角度看，國家糧食安全保障能力就是國家層面上穩(wěn)定獲取糧食的能力，具體來看，國內(nèi)外糧食流通渠道應(yīng)當(dāng)具有多樣性和穩(wěn)定性，國內(nèi)糧食價格穩(wěn)定且消費(fèi)者可負(fù)擔(dān)，常態(tài)下和突發(fā)公共事件下國民都能持續(xù)獲取足夠的糧食。第三，糧食產(chǎn)業(yè)競爭力。在內(nèi)循環(huán)中，糧食產(chǎn)業(yè)競爭力是糧食產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)競爭要素的能力，其目的是使國家糧食安全獲得高質(zhì)量發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐;在外循環(huán)中，糧食產(chǎn)業(yè)競爭力是中國糧食產(chǎn)業(yè)在國際分工和國際貿(mào)易中體現(xiàn)出來的國際糧源獲取能力、國際市場定價能力和跨國糧食供應(yīng)鏈控制能力，其目的是在統(tǒng)籌開放和安全的戰(zhàn)略實(shí)踐中，切實(shí)維護(hù)國家糧食安全。
雙循環(huán)體系本質(zhì)上是一個立足國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的對外開放的經(jīng)濟(jì)體系，正是因?yàn)閷ν忾_放，中國才能依靠國際糧食貿(mào)易補(bǔ)足國內(nèi)大豆和玉米等糧食的龐大需求缺口。面對復(fù)雜多變的國際環(huán)境，國際貿(mào)易對于糧食安全來說是機(jī)遇還是威脅一直沒有定論。主張貿(mào)易自由化的學(xué)者通常認(rèn)為國際糧食貿(mào)易可以在充分發(fā)揮比較優(yōu)勢的前提下，將糧食由過剩地區(qū)運(yùn)輸?shù)蕉倘钡貐^(qū)，從而提高一個國家或地區(qū)糧食的供給能力和獲取能力。[3]然而，在“中心-外圍”的全球經(jīng)濟(jì)循環(huán)中，以美國為首的西方發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)全球糧食安全治理體系，國際四大跨國糧商壟斷全球80%的糧食貿(mào)易量，在收儲、物流、海運(yùn)、金融、貿(mào)易等多領(lǐng)域形成對國際糧食貿(mào)易的壟斷性控制，牢牢掌握全球糧食定價權(quán)。
歐美發(fā)達(dá)國家的糧食產(chǎn)業(yè)之所以強(qiáng)大，主要是因?yàn)橛袕?qiáng)大的跨國糧商掌握話語權(quán)。這些跨國糧商不僅在全產(chǎn)業(yè)鏈布局糧食產(chǎn)業(yè)的種業(yè)、種植、收購、物流、加工，而且積極引入新業(yè)態(tài)、新技術(shù)，將傳統(tǒng)糧食產(chǎn)業(yè)推到新的高度。中國和其他發(fā)展中國家處于糧食產(chǎn)業(yè)鏈的終端需求側(cè)、位于糧食價值鏈的中下游，糧食貿(mào)易主動權(quán)的缺失使中國在國際糧食市場競爭中處于不利地位。在雙循環(huán)格局下，促進(jìn)中國糧食產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和高質(zhì)量發(fā)展、積極參與國際糧食產(chǎn)業(yè)分工和產(chǎn)業(yè)鏈再造、提高中國在國際糧食市場的影響力和話語權(quán)，是提升國家糧食安全保障能力的根本途徑。
(二)糧食雙循環(huán)的交錯促進(jìn)推動糧食安全保障能力的提升
雙循環(huán)發(fā)展戰(zhàn)略不同于“兩頭在外”的外向型發(fā)展戰(zhàn)略，既強(qiáng)調(diào)國內(nèi)大循環(huán)的主體地位，以滿足國內(nèi)需求為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也注重國際大循環(huán)的支撐作用，以更高水平的對外開放應(yīng)對外部重大風(fēng)險。
更重要的是，國內(nèi)大循環(huán)和國際大循環(huán)的相互促進(jìn)推動中國經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。在雙循環(huán)發(fā)展思想的指導(dǎo)下，糧食經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行也符合雙循環(huán)發(fā)展的核心要義。糧食內(nèi)循環(huán)是以實(shí)現(xiàn)國內(nèi)糧食供需平衡為目標(biāo)，以國內(nèi)糧食生產(chǎn)、流通和消費(fèi)的暢通作為運(yùn)行動力，以糧食外循環(huán)作為補(bǔ)充支持的糧食經(jīng)濟(jì)循環(huán)體系;糧食外循環(huán)以實(shí)現(xiàn)國際糧食供需平衡為目標(biāo)，以國際糧食供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈為依托，以國際糧食貿(mào)易作為主要表現(xiàn)形式，是各國之間相互競爭與合作的糧食經(jīng)濟(jì)循環(huán)體系。
糧食雙循環(huán)的交錯促進(jìn)推動中國糧食經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。糧食雙循環(huán)能否暢通運(yùn)行，關(guān)鍵取決于糧食安全保障能力。從本質(zhì)上說，糧食安全保障能力是高質(zhì)量實(shí)現(xiàn)國內(nèi)糧食供需平衡的能力，而國內(nèi)糧食供需平衡正是糧食內(nèi)循環(huán)的目標(biāo)。糧食內(nèi)循環(huán)從低水平的均衡發(fā)展到高水平的均衡點(diǎn)，是國家糧食安全保障能力不斷提升的過程，也是中國糧食產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展的過程。
第一階段，糧食內(nèi)循環(huán)處于一個較低水平的均衡點(diǎn)，國家糧食安全保障能力較低。糧食供給結(jié)構(gòu)性矛盾突出，國內(nèi)有限的水土資源只能保證谷物基本自給，而無法滿足大豆和玉米等飼料糧的需求。為了實(shí)現(xiàn)糧食供需平衡的目標(biāo)，必須依靠糧食外循環(huán)從其他國家進(jìn)口糧食來解決供給對需求的適配性問題，糧食內(nèi)外循環(huán)的交錯成為實(shí)現(xiàn)供需平衡的必然結(jié)果。
第二階段，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口增長，居民收入增加引起動物性食物消費(fèi)增長將使中國越來越依賴國際進(jìn)口的飼料糧，糧食安全面臨更多的國際風(fēng)險。但中國擁有十四億人口，不可能像新加坡等國那樣幾乎完全依賴糧食外循環(huán)，而應(yīng)該將糧食內(nèi)循環(huán)作為主體、糧食外循環(huán)作為補(bǔ)充支持，雙循環(huán)互相促進(jìn)，推動糧食安全保障能力的提升。
第三階段，隨著農(nóng)業(yè)逐步對外開放，國內(nèi)糧食市場與國際糧食市場的聯(lián)系不斷增強(qiáng)，糧食內(nèi)循環(huán)與糧食外循環(huán)相互嵌入交錯的程度不斷加深，糧食內(nèi)循環(huán)需要實(shí)現(xiàn)更高水平的供需均衡。在這個階段，進(jìn)一步實(shí)施對外開放，用更具競爭力的糧食產(chǎn)業(yè)推動國家糧食安全保障能力上升至更高水平、在國際糧食價值鏈占據(jù)上游。糧食內(nèi)循環(huán)的暢通為進(jìn)一步對外開放奠定基礎(chǔ)，糧食外循環(huán)暢通為糧食內(nèi)循環(huán)發(fā)展提供外部優(yōu)勢資源。
糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展以更高質(zhì)量的糧食內(nèi)循環(huán)為動力——糧食生產(chǎn)能力不斷提升、糧食流通市場不斷完善、糧食消費(fèi)進(jìn)一步升級、糧食產(chǎn)業(yè)相關(guān)技術(shù)持續(xù)創(chuàng)新，同時以更高質(zhì)量的糧食外循環(huán)為補(bǔ)充——“一帶一路”倡議得到更多響應(yīng)、國際糧食產(chǎn)業(yè)布局不斷得以完善、國際糧食貿(mào)易更加穩(wěn)定、國際糧食安全合作更加深入。糧食雙循環(huán)在交錯促進(jìn)中推動糧食產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。
(三)雙循環(huán)格局下提升國家糧食安全保障能力的理論路徑
糧食雙循環(huán)交錯促進(jìn)，高水平的糧食供需平衡逐步實(shí)現(xiàn)，糧食產(chǎn)業(yè)完成轉(zhuǎn)型升級，糧食價值鏈不斷提升。在這個過程中，提升國家糧食安全保障能力隨著糧食內(nèi)循環(huán)的演進(jìn)經(jīng)歷三個發(fā)展層次。
首先是糧食供給能力的提升。當(dāng)糧食供需處于較低水平均衡點(diǎn)時，糧食供給結(jié)構(gòu)性矛盾突出。在這一階段，充分利用兩個市場的兩種資源，通過資源的優(yōu)化配置實(shí)現(xiàn)糧食供給能力的提升。合理使用有限的水土資源確保產(chǎn)能穩(wěn)定，農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新挖掘糧食增產(chǎn)潛力，資金和高素質(zhì)勞動力的投入推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化;通過進(jìn)口糧食實(shí)現(xiàn)虛擬資源轉(zhuǎn)移以緩和國內(nèi)尖銳的人地矛盾，通過引進(jìn)邊際產(chǎn)出更大的國際生產(chǎn)要素提升糧食生產(chǎn)效率。其次是糧食穩(wěn)定獲取能力的提升。糧食內(nèi)外循環(huán)的聯(lián)系愈加緊密，糧食貿(mào)易面臨更大的系統(tǒng)性風(fēng)險和不確定性。
在這一階段，強(qiáng)化流通體系的支撐作用，通過完善糧食供應(yīng)鏈實(shí)現(xiàn)糧食穩(wěn)定獲取能力的提升。完善國內(nèi)糧食供應(yīng)鏈實(shí)現(xiàn)“北糧南運(yùn)”、產(chǎn)銷區(qū)糧食調(diào)運(yùn)、城鄉(xiāng)間糧食運(yùn)輸?shù)牡蛽p耗和高效率;完善國際糧食流供應(yīng)鏈實(shí)現(xiàn)對外部貿(mào)易風(fēng)險的抵御和對突發(fā)公共事件的有效應(yīng)對。最后是糧食產(chǎn)業(yè)競爭力的提升。在這一階段，雙循環(huán)相互促進(jìn)的作用更加凸顯，通過糧食產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提升糧食產(chǎn)業(yè)競爭力。完善國際糧食產(chǎn)業(yè)布局、自主創(chuàng)新核心科技、重塑國際糧食安全治理使中國在全球糧食價值鏈中占據(jù)上游，成為全球糧食市場格局的重塑者和引導(dǎo)者。
提升國家糧食安全保障能力面臨的困境
(一)提升糧食供給能力受到三重約束要素約束限制糧食供給數(shù)量增長。
第一，有限的水土資源直接決定了糧食產(chǎn)量上限。中國被聯(lián)合國列為世界上水資源最匱乏的國家之一，人均水資源占有量約為世界平均水平的四分之一。耕地資源具有人均少、高質(zhì)量少、可開發(fā)少、總量多的“三少一多”特征。[1]作為世界第一糧食消費(fèi)大國，中國的水資源和耕地資源被超負(fù)荷使用，資源空間分布不均進(jìn)一步加重負(fù)荷。北方地區(qū)僅利用全國五分之一的水資源，卻生產(chǎn)全國一半以上的糧食，[2]承擔(dān)巨大的資源和環(huán)境壓力。第二，種子技術(shù)與世界先進(jìn)水平存在差距。良種能夠促進(jìn)增產(chǎn)，是國家糧食安全的源頭保障，而目前中國種子行業(yè)存在自主創(chuàng)新能力弱、種業(yè)對外依存度高、同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重等突出問題。[3]
例如，美國先鋒公司20余個玉米品種覆蓋中國東北、黃淮海地區(qū)等重要的糧食主產(chǎn)區(qū)，對中國糧食安全造成一定威脅。[4]第三，農(nóng)業(yè)人口流失。改革開放后二三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展顯著改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的投入結(jié)構(gòu)，并推升糧食生產(chǎn)中的勞動力成本上升。[5]大量農(nóng)業(yè)人口從農(nóng)村流入城市，選擇從事收入更高的非農(nóng)行業(yè)，因此，種糧的機(jī)會成本顯著增加。盡管農(nóng)業(yè)機(jī)械化進(jìn)程一直在加快，但基層農(nóng)業(yè)從業(yè)人員仍有需求缺口，尤其是未來對高素質(zhì)農(nóng)業(yè)技術(shù)型人才的需求將隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展而增長。環(huán)境約束限制糧食產(chǎn)量和質(zhì)量的提升。
一方面，氣候變化給糧食生產(chǎn)帶來了更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。糧食作為一種農(nóng)作物，其生長和豐收本就依賴自然環(huán)境，光照、濕度、降水、溫度等變化都會對糧食產(chǎn)量和質(zhì)量造成影響。氣候變暖將導(dǎo)致農(nóng)作物生長發(fā)育受影響、干旱局面加劇、暴雨和洪澇災(zāi)害頻發(fā)、病蟲害大面積爆發(fā)[1]，這些都會抑制糧食產(chǎn)量和質(zhì)量的提升。另一方面，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)背景下的糧食安全與農(nóng)業(yè)面源污染的沖突越來越激烈。[2]
嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)污染影響農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，農(nóng)藥殘留流入水源，導(dǎo)致水體遭受污染、糧食有害物質(zhì)超標(biāo)。過量使用各種化肥導(dǎo)致耕地質(zhì)量下降，影響糧食生產(chǎn)的可持續(xù)性。對糧食產(chǎn)量的過度追求忽視對水源和耕地的保護(hù)，嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)面源污染使糧食的質(zhì)量安全難以從生產(chǎn)源頭得到保障。貿(mào)易約束降低拓展國際糧源的可能性。首先需要明確的是，要素約束和環(huán)境約束的存在使中國需要依靠國際糧食貿(mào)易來解決非口糧糧食國內(nèi)供應(yīng)不足的問題。
例如，若將2019年中國進(jìn)口的大豆轉(zhuǎn)化為虛擬水資源和虛擬土地資源的進(jìn)口，則需要進(jìn)口451.34億立方米的水和4662.26萬公頃的土地，[3]這相當(dāng)于2019年農(nóng)業(yè)用水總量的12.26%、2019年全國總播種面積的40.17%。[4]糧食進(jìn)口來源國過度集中是中國糧食進(jìn)口貿(mào)易最突出的特征和問題，單一的國際糧源使國際糧食流通渠道應(yīng)對風(fēng)險的能力大大降低。
四大糧商(ADM、邦吉、嘉吉和路易達(dá)孚)幾乎控制全球的糧食產(chǎn)業(yè)鏈和糧食貿(mào)易，世界糧食出口大國也主要是美國、加拿大、巴西、俄羅斯等少數(shù)國家。在這樣的國際糧食貿(mào)易現(xiàn)狀下，可供中國選擇的國際糧源并不多。以大豆為例，作為世界上最大的大豆進(jìn)口國，2020年中國進(jìn)口大豆超過1億噸，而世界大豆出口主要集中在巴西、美國、阿根廷、巴拉圭、加拿大、烏拉圭、烏克蘭等國家，[5]故中國龐大的大豆需求必須依靠從這幾個少數(shù)國家進(jìn)口來滿足，尤其對巴西、美國和阿根廷的大豆具有非常強(qiáng)的依賴性。
玉米緊隨大豆其后，是中國進(jìn)口量第二高的糧食，進(jìn)口玉米主要被當(dāng)作飼料糧和工業(yè)糧。稻米和小麥的進(jìn)口要遠(yuǎn)低于大豆和玉米，屬于調(diào)節(jié)居民口味、滿足多樣化消費(fèi)需求的進(jìn)口。盡管玉米、稻米和小麥也存在進(jìn)口來源國集中的問題，但相較于大豆進(jìn)口量來說要小得多，故拓展其國際糧源也就存在更大的可能性。
(二)糧食流通問題阻礙糧食供應(yīng)鏈的建設(shè)與完善
嚴(yán)重的產(chǎn)后損失和浪費(fèi)降低糧食獲取能力。在儲藏、運(yùn)輸、加工環(huán)節(jié)，中國每年糧食損失量在700億斤以上;在消費(fèi)環(huán)節(jié)，浪費(fèi)的食物相當(dāng)于3000萬~5000萬人一年的口糧。[1]
糧食增產(chǎn)需要在已有產(chǎn)量的基礎(chǔ)上投入更多的人力和物力，而減少糧食產(chǎn)后損失、浪費(fèi)與促進(jìn)糧食增產(chǎn)相比，效率更高。從另一角度看，節(jié)糧減損就相當(dāng)于直接增加糧食供給、提高糧食的可獲得性。造成糧食產(chǎn)后損失和浪費(fèi)的原因是多樣的。在儲藏環(huán)節(jié)，糧食入倉方式、儲藏技術(shù)應(yīng)用、倉房性能、儲糧害蟲的發(fā)生、糧食發(fā)熱均影響儲糧的損失率。[2]
農(nóng)戶由于儲糧裝具簡陋、烘干能力不足、缺少技術(shù)指導(dǎo)、儲糧環(huán)節(jié)的節(jié)糧意識薄弱，造成巨大的糧食損失。在運(yùn)輸環(huán)節(jié)，損失主要源于包糧運(yùn)輸數(shù)量占比較高、散糧裝卸運(yùn)輸次數(shù)較多，[3]這種不合理的運(yùn)輸方式不僅極易造成糧食在運(yùn)輸過程中滲漏，還容易導(dǎo)致糧食受潮和霉變。在加工環(huán)節(jié)，糧食加工企業(yè)為了迎合消費(fèi)者對“精細(xì)白”糧食的追求，對糧食過度加工造成糧食非必要的數(shù)量損失和營養(yǎng)損失。在消費(fèi)環(huán)節(jié)，居民人均收入水平的提高使享樂主義和奢靡之風(fēng)逐漸顯現(xiàn)，餐飲行業(yè)、高校和企事業(yè)單位的節(jié)糧意識相對薄弱，糧食浪費(fèi)現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。
逆全球化思潮帶動貿(mào)易保護(hù)主義的發(fā)展和政治關(guān)系的微妙變動使國際糧食供應(yīng)鏈合作成為一場結(jié)果未知的博弈。近年來，經(jīng)濟(jì)全球化遭遇逆風(fēng)和回頭浪，在“美國至上”的觀念引領(lǐng)下，美國在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域?qū)χ袊捌渌Q(mào)易伙伴國挑起貿(mào)易摩擦、以國家安全為由打壓中國高科技企業(yè)，在外交領(lǐng)域破壞全球治理體系和規(guī)則，掀起反全球化高潮。[4]
美國作為世界上農(nóng)業(yè)最發(fā)達(dá)、農(nóng)業(yè)國際競爭力最強(qiáng)、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易最活躍的國家，是中國大豆和玉米的主要進(jìn)口來源國之一，擁有世界四大糧商中的ADM、邦吉和嘉吉。中國進(jìn)口糧食、實(shí)施農(nóng)業(yè)對外開放、參與國際糧食貿(mào)易、推動國際糧食治理始終繞不開美國，未來中美關(guān)系變動使中國參與國際糧食競爭與合作充滿不確定性。
雙循環(huán)格局下國家糧食安全保障能力提升路徑從提升國家糧食安全保障能力的內(nèi)在機(jī)理出發(fā)，在分析中國糧食安全保障現(xiàn)實(shí)問題的基礎(chǔ)上，雙循環(huán)格局下國家糧食安全保障能力提升路徑可以從如下幾個方面考慮。
(一)立足國內(nèi)大循環(huán)，保障糧食的有效供給
首先，暢通糧食生產(chǎn)循環(huán)。第一，以“藏糧于地、藏糧于技”作為戰(zhàn)略方向，提高糧食的自我供給能力。耕地是糧食生產(chǎn)的第一要素，中國應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守十八億畝耕地紅線，實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，采取輪作休耕來恢復(fù)耕地生產(chǎn)力，并且強(qiáng)化對耕地污染的治理?？萍际羌Z食增產(chǎn)的第一動力，因此，要在保證耕地面積與數(shù)量的基礎(chǔ)上，發(fā)展農(nóng)業(yè)科技來進(jìn)一步提高糧食單產(chǎn)水平，以科技創(chuàng)新突破糧食生產(chǎn)自然稟賦的約束、激發(fā)糧食生產(chǎn)潛力。
第二，以種業(yè)創(chuàng)新作為突破口，破除種子“卡脖子”的技術(shù)瓶頸。種子是糧食生產(chǎn)的源頭保障，要在充分發(fā)揮現(xiàn)有糧食優(yōu)質(zhì)種源的基礎(chǔ)上，增加育種科研資金的投入，調(diào)動農(nóng)業(yè)科研人員的積極性，整合科研機(jī)構(gòu)和種子企業(yè)的研發(fā)力量，培養(yǎng)具有競爭力的本土種業(yè)集團(tuán)。
第三，以維護(hù)種糧農(nóng)民的權(quán)益作為立足點(diǎn)，通過各種政策支持使農(nóng)民能種糧、想種糧、種好糧。建設(shè)完善的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，滿足種糧農(nóng)戶的生產(chǎn)需要;落實(shí)各項(xiàng)種糧補(bǔ)貼政策，保障種糧農(nóng)戶的收益;發(fā)揮種糧大戶、合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體規(guī)模種植的優(yōu)勢，提高糧食生產(chǎn)效率。第四，以綠色農(nóng)業(yè)作為發(fā)展重點(diǎn)，推動糧食種植業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。進(jìn)一步實(shí)施化肥農(nóng)藥減量增效，減少種糧過程中對水源和耕地的污染;推廣高新綠色農(nóng)業(yè)技術(shù)，在保護(hù)環(huán)境的同時提高糧食的質(zhì)量;發(fā)揮糧食的多功能性，拓展糧食在生態(tài)保護(hù)、文化傳承、旅游休閑等領(lǐng)域的功能。
其次，優(yōu)化糧食儲備體系。其一，優(yōu)化收儲糧食的庫存規(guī)模。結(jié)合中國實(shí)際，確定合理的糧食儲備規(guī)模，保持適度而有序的去庫存節(jié)奏，給市場和政府決策留足反應(yīng)時間和調(diào)整空間;通過調(diào)整農(nóng)業(yè)支持政策分離收儲承擔(dān)的多重政策目標(biāo)，收縮收儲職能范圍，確保儲備糧在穩(wěn)定糧食供應(yīng)和糧食市場上發(fā)揮有效作用。[1]
其二，優(yōu)化糧食儲備的主體結(jié)構(gòu)。學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家的糧食儲備模式與經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮“藏糧于民”“藏糧于企”的最大作用，減輕國家儲備的負(fù)擔(dān)。進(jìn)一步改善農(nóng)戶儲糧條件，增強(qiáng)糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)戶的儲糧能力;規(guī)范糧食企業(yè)代農(nóng)儲糧工作，通過完善企業(yè)制度和提高管理水平增強(qiáng)代儲企業(yè)的抗風(fēng)險能力。其三，優(yōu)化糧食主銷區(qū)的應(yīng)急儲備系統(tǒng)。面對新冠肺炎疫情等重大突發(fā)公共事件，糧食主銷區(qū)的大中城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)是最容易受到?jīng)_擊的敏感地區(qū)，因此，需要保障這些薄弱地區(qū)的糧食和食物應(yīng)急儲備，防止出現(xiàn)市場投機(jī)、哄搶糧食等影響社會穩(wěn)定的現(xiàn)象。最后，牢固國際糧源供應(yīng)。
第一，堅(jiān)持立足國內(nèi)和適度進(jìn)口的原則。糧食作為基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品，輕微的供應(yīng)緊張便會導(dǎo)致短期內(nèi)的需求放大效應(yīng)，因此，任何時期都不能動搖立足國內(nèi)保證口糧絕對安全的原則。在雙循環(huán)格局下，堅(jiān)持適度進(jìn)口的原則是解決糧食供給結(jié)構(gòu)性矛盾、保護(hù)本國糧食產(chǎn)業(yè)的雙贏選擇，是對國際市場糧食資源的充分利用與合理配置。
第二，把握糧食進(jìn)口主動權(quán)。對于大豆等進(jìn)口量龐大的糧食作物，要與相關(guān)進(jìn)口來源國和國際組織進(jìn)行深度合作，用穩(wěn)定性更強(qiáng)的中長期貿(mào)易協(xié)定替代短期合同，減少外部風(fēng)險的沖擊。對于其他進(jìn)口量相對較少的糧食作物，要將進(jìn)口中心轉(zhuǎn)向“一帶一路”沿線國家，通過分析相關(guān)國家出口潛力和外貿(mào)環(huán)境，盡可能多地選擇更多的國家、進(jìn)口更具比較優(yōu)勢的糧食來分散集中進(jìn)口的風(fēng)險。
第三，延伸糧食產(chǎn)業(yè)鏈，建設(shè)海外糧油基地。創(chuàng)新海外投資方式的同時優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)和布局，利用龐大的市場吸引力，在海外投資建設(shè)糧油基地和倉儲物流中心，與他國糧食企業(yè)開展聯(lián)合經(jīng)營，建立惠及國內(nèi)的糧油產(chǎn)品營銷網(wǎng)絡(luò)，從而實(shí)現(xiàn)互利共贏。
結(jié)語
本文在雙循環(huán)格局下探討中國的糧食安全保障問題，揭示糧食雙循環(huán)交錯促進(jìn)推動國家糧食安全保障能力不斷提升和糧食產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的內(nèi)在機(jī)理，總結(jié)目前中國面臨的糧食安全挑戰(zhàn)和威脅，并基于此從構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局的角度給出國家糧食安全保障能力的提升路徑。首先，立足國內(nèi)大循環(huán)，做好糧食生產(chǎn)工作，優(yōu)化糧食儲備體系，牢固國際糧源供應(yīng)，從而提高糧食供給能力，把十四億中國人的飯碗牢牢端在自己手中。其次，只有疏通雙循環(huán)流通環(huán)節(jié)的堵點(diǎn)，推進(jìn)糧食全鏈條的節(jié)糧減損，建設(shè)穩(wěn)定的“一帶一路”跨國糧食供應(yīng)鏈，與世界各國共建糧食安全共同體，才能做好糧食內(nèi)外循環(huán)的銜接，提高穩(wěn)定獲取糧食的能力。
最后，自我提升和對外開放并重，加快糧食產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展，用消費(fèi)升級引領(lǐng)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在國際糧食價值鏈上占據(jù)高點(diǎn)，從而促使中國糧食產(chǎn)業(yè)更好地融入國際大循環(huán)，提高糧食產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。在百年未有之大變局下，日益趨緊的資源環(huán)境約束和不穩(wěn)定的外部環(huán)境使中國糧食安全面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在開放的雙循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系中，充分利用兩個市場、兩種資源，以更高水平的對外開放應(yīng)對糧食安全問題才是根本之策。隨著居民收入的提高和消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級，糧食安全工作有必要逐漸向食物安全的方向拓展，保障食物的有效供給、保護(hù)居民的食物權(quán)、保持食物產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展將成為國家食物安全保障能力建設(shè)的重點(diǎn)工作。
作者：趙霞凃正健張久玉
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