目前，我國銀行業(yè)消費者權(quán)益保護(hù)(以下簡稱“銀行業(yè)消保”)呈現(xiàn)多頭監(jiān)管的基本架構(gòu)，監(jiān)管實務(wù)操作也存在一些問題。 本文中，筆者將對銀行業(yè)消保監(jiān)管存在的問題加以探討，并就完善銀行業(yè)消保監(jiān)管提出幾點對策建議，以期對未來相關(guān)銀行業(yè)法律法規(guī)的制定或修訂和監(jiān)管實務(wù)操作有所裨益。
一、基本架構(gòu)
銀行業(yè)消保的監(jiān)管部門原主要為人民銀行及分支機構(gòu)、銀監(jiān)會及分支機構(gòu)、保監(jiān)會及分支機構(gòu)。 保監(jiān)會于2011年10月14日率先設(shè)立保險消費者權(quán)益保護(hù)局，人民銀行于2012年設(shè)立金融消費權(quán)益保護(hù)局，銀監(jiān)會于2012年11月設(shè)立銀行業(yè)消費者權(quán)益保護(hù)局，在各自領(lǐng)域履行消費者權(quán)益保護(hù)職能，對銀行業(yè)消保實施監(jiān)管。 它們的分支機構(gòu)也相應(yīng)成立消費者權(quán)益保護(hù)處，對所在地銀行業(yè)消保實施監(jiān)管。
根據(jù)2018年3月公布的國務(wù)院機構(gòu)改革方案，國家組建銀保監(jiān)會，不再保留銀監(jiān)會、保監(jiān)會，原銀監(jiān)會銀行業(yè)消費者權(quán)益保護(hù)局、原保監(jiān)會保險消費者權(quán)益保護(hù)局由此重組為銀保監(jiān)會消費者權(quán)益保護(hù)局，它們的分支機構(gòu)消費者權(quán)益保護(hù)處也進(jìn)行了合并。
目前，銀行業(yè)消保監(jiān)管基本架構(gòu)：一是人民銀行及分支機構(gòu)金融消費權(quán)益保護(hù)局(處)進(jìn)行監(jiān)管。 二是銀保監(jiān)會及分支機構(gòu)消費者權(quán)益保護(hù)局(處)進(jìn)行監(jiān)管。 三是中國銀行業(yè)協(xié)會及地方銀行業(yè)協(xié)會也設(shè)有消費者保護(hù)委員會，職責(zé)也涉及銀行業(yè)消保，開展的工作與監(jiān)管無實質(zhì)差別。 四是市場監(jiān)督管理系統(tǒng)對涉及銀行業(yè)消費者權(quán)益的格式合同、收費項目也有一定的監(jiān)管權(quán)限。 其中人民銀行和銀保監(jiān)會是銀行業(yè)消保監(jiān)管的主要部門。
二、存在問題
人民銀行金融消費權(quán)益保護(hù)局(處)、銀保監(jiān)會消費者權(quán)益保護(hù)局(處)成立以來，積極推動制度建設(shè)，建立健全咨詢投訴處理機制，加大對金融機構(gòu)檢查評估力度，持續(xù)組織開展對金融消費者宣傳教育，取得了顯著成果，但也存在一些問題，需要加以研究。
1.立法滯后
2013年修改的《消費者權(quán)益保護(hù)法》第十八條點明銀行業(yè)有“安全保障義務(wù)”、第二十八條點明銀行業(yè)有“告知義務(wù)”，表明銀行業(yè)消費者權(quán)益被納入該法保護(hù)范圍。 這是人民銀行、銀保監(jiān)會等監(jiān)管部門開展銀行業(yè)消保監(jiān)管的基礎(chǔ)性法律依據(jù)。 然而，銀行業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)的專業(yè)性、無形性、復(fù)雜性等典型特征，決定了銀行業(yè)消保的特殊性和復(fù)雜性。 2020年1月14日，銀保監(jiān)會發(fā)布了《銀行業(yè)保險業(yè)消費投訴處理管理辦法》，2020年9月18日，人民銀行發(fā)布了《中國人民銀行金融消費者權(quán)益保護(hù)實施辦法》，除此之外尚無其他專門立法，有關(guān)銀行業(yè)消保監(jiān)管的其他內(nèi)容散見于《人民銀行法》《商業(yè)銀行法》等法律中，不系統(tǒng)、不全面，且實際操作性較弱。 上述兩部部門規(guī)章的出臺對銀行業(yè)消保監(jiān)管起到了一定的推動作用，但仍未能改變立法滯后的局面。
2.多頭監(jiān)管
正如前文所述，銀行業(yè)消保監(jiān)管呈現(xiàn)多頭監(jiān)管情形，容易引發(fā)如下不利后果：一是銀行業(yè)疲于應(yīng)付各部門監(jiān)管，比如人民銀行、銀保監(jiān)會、銀行業(yè)協(xié)會每年“3.15”期間分別組織銀行業(yè)開展宣傳活動，內(nèi)容與要求往往各不相同，不僅使銀行業(yè)疲于完成各個監(jiān)管部門的活動和要求，而且還會造成人力、財力的浪費; 二是導(dǎo)致本來就有限的監(jiān)管人員力量被分散在不同的監(jiān)管部門，加之部門間的協(xié)作機制往往運行不暢，無法形成強有力的監(jiān)管效果，還會出現(xiàn)只對某家銀行“薅羊毛”式監(jiān)管的情況; 三是易造成多個監(jiān)管部門對某些事項或業(yè)務(wù)的重復(fù)監(jiān)管，或出現(xiàn)監(jiān)管空白或者摩擦，讓銀行業(yè)無所適從; 四是有時會出現(xiàn)監(jiān)管尺度不一的問題，給監(jiān)管權(quán)威性帶來負(fù)面影響。
3.擴大范圍
根據(jù)《消費者權(quán)益保護(hù)法》第二條“消費者為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務(wù)，其權(quán)益受本法保護(hù); 本法未作規(guī)定的，受其他有關(guān)法律、法規(guī)保護(hù)”的規(guī)定可知，該法所指的消費者僅指個人，因為只有個人才存在“生活消費”。 然而，部分監(jiān)管部門違反前述規(guī)定，在辦法或者實務(wù)中將消費者范圍擴大：一是2020年11月1日施行的《中國人民銀行金融消費者權(quán)益保護(hù)實施辦法》第二條規(guī)定，“本辦法所稱金融消費者是指購買、使用銀行、支付機構(gòu)提供的金融產(chǎn)品或者服務(wù)的自然人”，與上位法《消費者權(quán)益保護(hù)法》第二條相比，該辦法雖將消費者界定為個人，但卻取消了“為生活消費需要”的條件，顯然擴大了“消費者”范圍。 二是2020年3月1日起施行的銀保監(jiān)會《銀行業(yè)保險業(yè)消費投訴處理管理辦法》通篇既未見有“為生活消費需要”的規(guī)定，也未對“消費者”進(jìn)行界定，因而該辦法同樣擴大了“消費者”范圍。 三是《銀行業(yè)保險業(yè)消費投訴處理管理辦法》第十三條規(guī)定“銀行保險機構(gòu)可以要求投訴人提供以下材料或者信息：(一)投訴人的基本情況，包括：自然人或者其法定代理人姓名、身份信息、聯(lián)系方式; 法人或者其他組織的名稱、住所、統(tǒng)一社會信用代碼，法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人的姓名、身份信息、聯(lián)系方式，法人或者其他組織投訴代理人的姓名、身份信息、聯(lián)系方式、授權(quán)委托書”。 該辦法將法人或者其他組織等非個人納入“消費者”范疇，擴大了“消費者”范圍，也與人民銀行的相關(guān)規(guī)定相沖突。 四是實務(wù)中只要與銀行業(yè)有關(guān)的投訴等事宜，監(jiān)管部門均會受理并轉(zhuǎn)辦，要求銀行處理，人為擴大了“消費者”及銀行業(yè)消保工作監(jiān)管的適用范圍。 比如有消費者認(rèn)為，某銀行營業(yè)網(wǎng)點安裝的空調(diào)出風(fēng)大影響其健康，遂投訴到銀保監(jiān)會，銀保監(jiān)會受理并轉(zhuǎn)辦，要求銀行處理。 實際上，銀行營業(yè)網(wǎng)點安裝空調(diào)根本不屬于購買、使用銀行產(chǎn)品或者接受銀行服務(wù)，更不屬于“生活消費”，監(jiān)管部門不應(yīng)受理和轉(zhuǎn)辦此類投訴。
4.尺度不一
實務(wù)中，監(jiān)管尺度不一主要表現(xiàn)在：一是不同監(jiān)管部門之間存在監(jiān)管尺度不一問題，比如格式合同中有關(guān)“主合同無效，擔(dān)保合同等從合同依然有效”的條款，市場監(jiān)督管理部門認(rèn)為該條款涉及設(shè)定獨立擔(dān)保，加重?fù)?dān)保人責(zé)任，而銀保監(jiān)部門認(rèn)為該條款本身因違反法律規(guī)定而無效，并未加重?fù)?dān)保人責(zé)任; 二是即使是同一監(jiān)管部門，不同分支機構(gòu)之間也存在監(jiān)管尺度不一的問題，比如同為國有銀行總行制定的格式個人貸款合同，有的省(市)監(jiān)管部門分支機構(gòu)檢查時認(rèn)為一些條款侵害了消費者權(quán)益，而其他省(市)監(jiān)管部門分支機構(gòu)卻持不同意見; 三是同一監(jiān)管部門有隸屬關(guān)系的上下級機構(gòu)之間存在監(jiān)管尺度不一問題，比如對格式合同中有關(guān)銀行扣收借款人存款抵銷貸款的條款，下級監(jiān)管部門認(rèn)為此舉侵害消費者權(quán)益，但其上級監(jiān)管部門卻不認(rèn)同。
5.職責(zé)交叉
人民銀行網(wǎng)站對金融消費權(quán)益保護(hù)局主要職責(zé)做了介紹，即“綜合研究我國金融消費者保護(hù)工作的重大問題，會同有關(guān)方面擬定金融消費者保護(hù)政策法規(guī)草案; 會同有關(guān)方面研究擬定交叉性金融業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范; 對交叉性金融工具風(fēng)險進(jìn)行監(jiān)測，協(xié)調(diào)促進(jìn)消費者保護(hù)相關(guān)工作; 依法開展人民銀行職責(zé)范圍內(nèi)的消費者保護(hù)具體工作”。 《中國人民銀行金融消費者權(quán)益保護(hù)實施辦法》第二條將人民銀行金融消費權(quán)益保護(hù)監(jiān)管職責(zé)限制在以下方面：利率管理、人民幣管理、外匯管理、黃金市場管理、國庫管理等。 但筆者認(rèn)為從該辦法第八、十六、十八條等條文內(nèi)容來看，似有突破上述限定的職責(zé)范圍，且實務(wù)操作也突破了上述范圍。 銀保監(jiān)會網(wǎng)站將消保局主要職責(zé)界定為：研究擬訂銀行業(yè)和保險業(yè)消費者權(quán)益保護(hù)的總體規(guī)劃和實施辦法; 調(diào)查處理損害消費者權(quán)益案件，組織辦理消費者投訴; 開展宣傳教育工作。 單從這些職責(zé)介紹、辦法規(guī)定的字面理解，人民銀行與銀保監(jiān)會的消保職責(zé)不存在交叉問題，但何謂“交叉性金融業(yè)務(wù)”“人民銀行職責(zé)范圍內(nèi)的消費者保護(hù)具體工作”等，至今尚無明確界定，而實務(wù)中人民銀行與銀保監(jiān)會的消保職責(zé)又存在交叉問題，比如銀行業(yè)消費者就同一問題分別到人民銀行和銀保監(jiān)相關(guān)部門投訴，兩個部門均會受理并轉(zhuǎn)辦; 兩個部門均會開展對銀行業(yè)消保工作的考評，且有相當(dāng)一部分考評內(nèi)容是相同的; 如同一省域不同銀行分支機構(gòu)若有員工出賣消費者信息，會分別被當(dāng)?shù)厝嗣胥y行分支機構(gòu)和銀保監(jiān)局查處。 此外，對銀行業(yè)格式合同、中間業(yè)務(wù)收費等問題，不僅人民銀行與銀保監(jiān)部門會加以監(jiān)管，而且市場監(jiān)督管理部門也會進(jìn)行監(jiān)管。 當(dāng)然，這個問題實際上是“多頭監(jiān)管”問題的衍生，如果解決了“多頭監(jiān)管”問題，這個問題便會迎刃而解。
6.手段有限
這一問題主要表現(xiàn)為：一是銀行業(yè)消保工作監(jiān)管主要以現(xiàn)場檢查、銀行業(yè)定期分析報告、綜合評價和轉(zhuǎn)辦投訴為主，方式方法有限，缺乏動態(tài)化、常態(tài)化的監(jiān)管手段，影響了監(jiān)管效果; 二是銀行業(yè)處理投訴等消保工作的信息系統(tǒng)未能與監(jiān)管部門聯(lián)通，監(jiān)管部門只能對其轉(zhuǎn)辦投訴、督促部署，無法及時全面掌握銀行的處理過程，更無法及時全面掌握銀行自行受理的投訴等消保工作信息; 三是部分監(jiān)管人員將銀行業(yè)消保監(jiān)管理解為消費者對銀行的投訴、信訪，處置方法多為應(yīng)急性、事后性，人為減少了監(jiān)管手段; 四是監(jiān)管部門往往不鑒別消費者投訴，易使消費者濫用投訴手段，曾出現(xiàn)某人就同一問題向監(jiān)管部門投訴百余次，給銀行施加壓力，從而實現(xiàn)其無理甚至不合法訴求，此類無效投訴、重復(fù)投訴等行為消耗了監(jiān)管部門和銀行大量精力; 五是對檢查中發(fā)現(xiàn)的銀行上級機構(gòu)甚至總行研究、設(shè)計或者制定的金融產(chǎn)品、金融服務(wù)或者格式合同等所引發(fā)的消保問題，監(jiān)管部門往往僅要求其下級機構(gòu)加以整改，未能“追本溯源”要求上級機構(gòu)或是總行加以整改; 六是糾紛調(diào)解處理機制尚未在全國全面建立，難以快速有效地平息雙方糾紛，而已建立糾紛調(diào)解處理機制的地方也多由銀行業(yè)選派人員擔(dān)任調(diào)解員，受行業(yè)共同價值觀等因素影響，其在調(diào)解中難免會傾向于銀行同業(yè)的意見，可能會影響調(diào)解效果。
三、對策建議
前述問題的出現(xiàn)，究其原因主要是立法滯后，當(dāng)然也有操作方面的問題。 筆者從以下幾方面探討并提出相關(guān)對策建議。
1.出臺專門法規(guī)
除了立法滯后問題外，多頭監(jiān)管、擴大范圍、職責(zé)交叉等問題或多或少涉及立法。 因此，首要的對策建議就是出臺專門規(guī)定，提高法律效力層級，為銀行業(yè)消保監(jiān)管提供明確而有操作性的依據(jù)。 從我國立法體制來看，目前最可行的方法是由國務(wù)院出臺專門行政法規(guī)。 建議出臺的專門行政法規(guī)注意以下幾點：
一是明確出臺法規(guī)依據(jù)。 《消費者權(quán)益保護(hù)法》中第二條“本法未作規(guī)定的，受其他有關(guān)法律、法規(guī)保護(hù)”、第三條“本法未作規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)遵守其他有關(guān)法律、法規(guī)”的規(guī)定，建議在專門行政法規(guī)中明確制定“其他有關(guān)法律、法規(guī)”。
二是界定“消費者”的范圍。 《消費者權(quán)益保護(hù)法》提到，“消費者”與“生活消費需要”有關(guān)并享有“人身、財產(chǎn)安全不受損害”的權(quán)利。 因為只有個人(自然人)存在生活消費和人身權(quán)利，所以建議制定的專門行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)明確將銀行業(yè)消費者限定為個人(自然人)，不能將非個人(自然人)納入銀行業(yè)消費者范疇。
三是細(xì)化有關(guān)法律規(guī)定。 建議一方面明確規(guī)定銀行業(yè)消保監(jiān)管部門屬于《消費者權(quán)益保護(hù)法》中的“監(jiān)管機構(gòu)”，另一方面對“生活消費”作出擴張性細(xì)化，明確規(guī)定個人(自然人)購買理財產(chǎn)品等投資屬于“生活消費”。 同時，還應(yīng)就銀行業(yè)消保的專業(yè)性、無形性、復(fù)雜性等特征作出有針對性的規(guī)定，提高監(jiān)管規(guī)定的可操作性。
四是限定監(jiān)管業(yè)務(wù)范圍。 建議明確將銀行業(yè)消保監(jiān)管業(yè)務(wù)范圍限定為與銀行提供的金融產(chǎn)品、服務(wù)有關(guān)的業(yè)務(wù)，不得對諸如網(wǎng)點空調(diào)安裝等雖與銀行有關(guān)但不屬于銀行金融產(chǎn)品、服務(wù)的事項進(jìn)行監(jiān)管。
五是統(tǒng)一監(jiān)管職能部門。 銀保監(jiān)會及其分支機構(gòu)是銀行業(yè)的主要監(jiān)管部門，建議明確規(guī)定由銀保監(jiān)會及其分支機構(gòu)承擔(dān)銀行業(yè)消保監(jiān)管職責(zé)，市場監(jiān)督管理部門等不再以自身名義承擔(dān)銀行業(yè)消保監(jiān)管職責(zé)，從而解決多頭監(jiān)管和職責(zé)交叉問題。
2.統(tǒng)一監(jiān)管尺度
統(tǒng)一監(jiān)管尺度既可以維護(hù)監(jiān)管部門權(quán)威，也可以避免銀行業(yè)對多種監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)無所適從的問題。 當(dāng)然，統(tǒng)一監(jiān)管尺度需要過程，不可能立即實現(xiàn)，即使將來立法統(tǒng)一了銀行業(yè)消保工作監(jiān)管職能部門，亦存在此問題，因此建議先易后難、分步實施。
一是從本監(jiān)管部門系統(tǒng)做起，以省為單位統(tǒng)一各個地市分支機構(gòu)之間的監(jiān)管尺度，待積累經(jīng)驗后再統(tǒng)一各省之間的監(jiān)管尺度。 二是從統(tǒng)一常見業(yè)務(wù)(比如個人貸款)的監(jiān)管尺度做起，逐步擴展到統(tǒng)一非常見業(yè)務(wù)的監(jiān)管尺度。 三是從某一個或者幾個銀行機構(gòu)做起，待積累經(jīng)驗后逐步擴展到所有銀行機構(gòu)。 四是上級機構(gòu)對下級機構(gòu)的監(jiān)管尺度進(jìn)行審查，對檢查發(fā)現(xiàn)的問題作出最終認(rèn)定，并將最后認(rèn)定結(jié)果發(fā)布所轄區(qū)域供統(tǒng)一適用，避免出現(xiàn)各分支機構(gòu)之間認(rèn)定不一致的問題。 五是在立法統(tǒng)一銀行業(yè)消保監(jiān)管職能部門之前，各個監(jiān)管部門之間要加強協(xié)作，做到信息共享，盡可能避免在同一問題上出現(xiàn)監(jiān)管尺度不統(tǒng)一的情形。 若有可能，各監(jiān)管部門可聯(lián)合制定相互適用的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。
3.豐富監(jiān)管手段
一是轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路，由事后監(jiān)管變?yōu)槭虑氨O(jiān)管與事中監(jiān)管、事后監(jiān)管并重。 二是將銀行業(yè)消保監(jiān)管融入到監(jiān)管部門各個條線，形成監(jiān)管部門消保條線牽頭、各條線齊抓共管的機制。 三是強化對消費者投訴的鑒別，堅決杜絕消費者無理或者非法訴求，對于難以鑒別的，要引導(dǎo)消費者通過調(diào)解、訴訟等途徑來解決。 四是對監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)銀行上級機構(gòu)甚至總行研究、設(shè)計或者制定的金融產(chǎn)品、金融服務(wù)或者格式合同存在的消保問題，監(jiān)管部門應(yīng)“追本溯源”，將問題逐級上報至與銀行上級機構(gòu)或者總行同級的本系統(tǒng)機構(gòu)，由其發(fā)出整改要求，以從根源上解決問題。 五是加強科技研發(fā)，努力實現(xiàn)與銀行業(yè)消保工作信息系統(tǒng)的聯(lián)通，及時掌握銀行業(yè)消保工作開展情況。 六是全面建立糾紛調(diào)解處理機制，在銀行業(yè)之外聘請調(diào)解員，通過調(diào)解處理銀行與消費者之間糾紛，盡可能避免糾紛升級。
4.建立聯(lián)合機制
在專門行政法規(guī)出臺或者解決多頭監(jiān)管問題前，可考慮建立由各個監(jiān)管部門共同參與的聯(lián)合機制，作為解決多頭監(jiān)管、尺度不一和職能交叉等問題的有效措施。 近年來，人民銀行、銀保監(jiān)會、銀行業(yè)協(xié)會等已嘗試聯(lián)合機制，組織各銀行向廣大消費者宣傳金融知識，即聯(lián)合發(fā)文，統(tǒng)一部署。 建議監(jiān)管部門擴大聯(lián)合監(jiān)管范圍，在檢查、考評等方面也嘗試構(gòu)建監(jiān)管的聯(lián)合機制。
作者：陳福錄
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