14次 美國城市群的發(fā)展在全球范圍內(nèi)具有領(lǐng)先地位和典型價值，經(jīng)歷了曾經(jīng)的分散發(fā)展到“城市病”階段，再到調(diào)整進入良性發(fā)展過程，最終美國以三大城市群城市體系有效地整合了不同規(guī)模、不同特點的城市。雖然作為傳統(tǒng)自由主義市場經(jīng)濟占主導(dǎo)地位的國家，但在城市化整 --> 一、美國城市群的發(fā)展特征 美國將大城市群和大都市圈統(tǒng)稱為“城市群”，就其三大城市群——美國經(jīng)濟發(fā)展的核心地區(qū)、規(guī)模最大的“波士頓-巴的摩爾-華盛頓”城市群，“芝加哥—匹茲堡”城市群和洛杉磯大都市圈——所展現(xiàn)出的發(fā)展特色來看，這種集群式的發(fā)展，包含了結(jié)構(gòu)內(nèi)不同程度城市化的城市之間，相互分工、帶動發(fā)展的有效格局安排?！ 拿绹?dāng)前的城市集群化發(fā)展根據(jù)來看，每個城市群中基本都包含幾類城市：第一，多產(chǎn)業(yè)共發(fā)展的綜合性全國中心城市，如紐約、芝加哥；第二，以某種產(chǎn)業(yè)為主的專業(yè)化地方中心城市，如巴爾的摩、費城、辛辛那提、圣路易斯等；第三，單一產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化小城市，如伊麗莎白、托萊多、大瀑布城等；第四，衛(wèi)星城，，圍繞某大城市所建，以匹茲堡周圍大批小型鋼鐵冶煉城鎮(zhèn)最為典型。它們在地域上分布比較均衡，并在全國統(tǒng)一、開放的大市場環(huán)境下，依托地域的分布態(tài)勢相互之間形成了分工協(xié)作的關(guān)系，并各自確定自身的發(fā)展方向?！ 】傮w來說，美國各城市群的格局特點表現(xiàn)為：一是綜合性城市與大中小城市相結(jié)合、專業(yè)性城市相結(jié)合；二是城市化發(fā)展模式多樣化?！ ∈紫龋^綜合性城市與大中小城市相結(jié)合、專業(yè)性城市相結(jié)合，并沒有統(tǒng)一的模式。具體來說，“波士頓-巴的摩爾-華盛頓”城市群主要采取了比較類似于“金字塔式”結(jié)構(gòu)的多層次格局，每一層次由一個大城市作為中心帶動，其中紐約又是絕對的中心?！ ≡谶@種中心城市依次輻射帶動區(qū)域內(nèi)城市化的格局中，中心城市是城市群的基礎(chǔ)組成要素，它們的發(fā)展需求和發(fā)展模式是都市圈存在、擴展的先決條件。因此，城市群的增長表現(xiàn)為由中心城市逐步向外擴展的，并由此在中心城市和周邊城市，以及郊區(qū)衛(wèi)星城鎮(zhèn)之間構(gòu)成了一種等級式的“金字塔式格局”。 這種情況下，必須要求：第一，中心城市具有極大的輻射和帶動能力。例如從人口數(shù)量、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)規(guī)模和產(chǎn)業(yè)多元化的程度等各方面，必須要能夠讓周邊城市、衛(wèi)星城鎮(zhèn)和被輻射的其他地區(qū)能夠找到與中心城市職能匹配的自身地位，并在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域和中心城市相“錯開”，防止重復(fù)建設(shè)和惡性競爭。第二，中心城市和周邊輻射地區(qū)能夠?qū)崿F(xiàn)高效的資源流動和人口流通，這就意味著發(fā)達的交通網(wǎng)絡(luò)、暢通的物流以及相互融通的社會福利保障制度等基礎(chǔ)設(shè)施和配套制度支持。第三，市場對資源配置的基礎(chǔ)作用固然是這種格局中各城市自身定位的基礎(chǔ)依據(jù)，但對市場需求的信息公開、良性競爭的配置過程等市場環(huán)境保障和對市場機制缺陷的有效補正也是不可或缺的?！ 『?ldquo;波士頓-巴的摩爾-華盛頓”城市群不同，“芝加哥—匹茲堡”城市群這主要采用了互助協(xié)作的方式來推進城市群的體系化發(fā)展。這個城市群中沒有任何一個城市處于絕對領(lǐng)先和主導(dǎo)地位，各個城市都有自身優(yōu)勢，在區(qū)域市場一體化的大背景下，各城市更加接近完全競爭條件下的自由市場，相互依據(jù)市場產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成良性的協(xié)作分工，由此在總體上構(gòu)成了彼此依存的關(guān)系，城市間的城市化毋寧說是戰(zhàn)略合作和資源在更大范圍內(nèi)追求更優(yōu)化配置的結(jié)果?！ ∵@種城市群要求各城市的發(fā)展水平相對均衡，并且在產(chǎn)業(yè)上還是要各自有所分工。除了發(fā)達的交通樞紐等基礎(chǔ)設(shè)施支撐資源的順暢流通，還要求各個城市之間能夠基于經(jīng)濟、社會或文化等方面的依存關(guān)系，鞏固其利益協(xié)作，在面對城市群外部的市場主體時，可以構(gòu)成一個行動一致的主體——這就必須要求城市之間在城市化的規(guī)劃、配套制度建設(shè)和本城市的社會制度建設(shè)等各方面，發(fā)展起有效的協(xié)作、溝通甚至一體化共治的機制?！ ∑浯?，城市化雖然是市場經(jīng)濟發(fā)展推進的，但不同城市具體的發(fā)展條件還是內(nèi)在地決定了城市化進程的多樣化，進一步地，每個城市圈、城市群的發(fā)展模式也各自不同?！ ∵@不但表現(xiàn)在不同城市群之間，同一城市群內(nèi)部不同區(qū)域的次級城市體系，它們在處理彼此關(guān)系的時候，也會有不同的發(fā)展模式。這一點在洛杉磯城大都市圈中最為典型，它也采取了中心城市輻射周邊的發(fā)展模式，但和“波士頓-巴的摩爾-華盛頓”城市群不同，這一城市圈的城市分布緊密程度較低，除了洛杉磯，具有高度輻射能力的城市并不多，而帶動有限區(qū)域的10萬人口以上的城市約十?dāng)?shù)個，彼此之間在產(chǎn)業(yè)上缺少緊密的分工關(guān)系，因此除了洛杉磯，它各個層次內(nèi)的中心城市比較傾向于“各自為政”，而向更高層次進行整合的能力較弱，所以毋寧說它是一個多中心的模式，稱為“碎片化的大都會”，城市群內(nèi)部并沒有形成關(guān)鍵的功能性關(guān)聯(lián)，中心城市影響力也相對薄弱?！ 《?、政府公共職能的發(fā)達與城市化的體系化推進 城市群是區(qū)域城市化的一種高級形態(tài)，整合分散城市化發(fā)展的體系化產(chǎn)物，進入這種發(fā)展階段，也是美國經(jīng)歷了調(diào)整的歷史選擇。影響其發(fā)展模式的各個影響因素來看，城市化進程中政府的公共職能履行方式城市化的體系化發(fā)展和結(jié)構(gòu)整合具有至關(guān)重要的作用?！ 〉靡嬗诜鶈T遼闊而人口相對較少的優(yōu)勢，美國工業(yè)化推動的城市發(fā)展一直到二戰(zhàn)前后，都還沒有在人口規(guī)模的承載能力等方面形成對大城市的極大負(fù)擔(dān)。而且傳統(tǒng)國家那種大家族社會單位在城市化中分解的過程也沒有在美國發(fā)生。這兩個特殊的條件，使得美國城市化發(fā)展很早就以市場為基礎(chǔ)，市場經(jīng)濟支配下形成的人口分布，直接引導(dǎo)了城市建設(shè)的功能分區(qū)?！ 〔贿^，由于交通建設(shè)和相關(guān)技術(shù)的發(fā)展限制，大城市越來越多地集中了富有階級和工業(yè)人口，比較貧困的人和農(nóng)業(yè)人口則居住在城市邊緣地帶、郊區(qū)以及離城市較遠(yuǎn)的農(nóng)村，這種分布雖然也帶動了周邊城鎮(zhèn)化的發(fā)展，但在居住水平和區(qū)域間的職能配合等方面，仍然留下了隱患。 二戰(zhàn)后，隨著交通逐漸發(fā)達，美國部分人口開始出現(xiàn)像周邊城鎮(zhèn)流動的趨向，這種“郊區(qū)化”或“逆城市化”趨勢改變了過去資源與人口片面向中心城區(qū)高度集聚的發(fā)展模式，城市之間、城鎮(zhèn)之間群體化發(fā)展的模式初見雛形?！ ∵@一趨勢的背后，是上一階段中心城市盲目擴張帶來的隱患，無論是交通擁堵、環(huán)境惡化、治安不良以及種族沖突等，無不暴露出現(xiàn)有中心城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等方面的能力不足。 為了適應(yīng)這種發(fā)展趨勢，聯(lián)邦政府和各州、各市的地方政府紛紛倡導(dǎo)在郊區(qū)建設(shè)小型城區(qū)，1968年，美國國會通過《新城市開發(fā)法》，隨后又推行“示范城市”實驗計劃，這些措施都有效地將“郊區(qū)化”或“逆城市化”趨勢整合到城市化的發(fā)展進程中。它們的核心并不是結(jié)束了中心城市的城市化，而是提升城市郊區(qū)的社會功能和第三產(chǎn)業(yè)功能，它們和中心城市的工業(yè)以及其他原有產(chǎn)業(yè)是接軌與配套的，這就支持了原本的中心城市或其他大都市的進一步擴展。 值得注意的是，與美國政府積極參與城市化發(fā)展規(guī)劃的立場相匹配的，是“大蕭條”之后和“二戰(zhàn)”后的凱恩斯主義在美國的盛行，自由主義經(jīng)濟和“小政府”理念已經(jīng)開始變化，支持了政策立場的轉(zhuǎn)變?！ 〔贿^，這種發(fā)展模式仍沒有解決中心城市的衰落問題。隨著富有階層的“外遷”，中心城市出現(xiàn)了貧困化，一個直接的原因是貧困者，尤其是黑人等有色人種向中心城市的集中，中心城市福利負(fù)擔(dān)急速加重；而中產(chǎn)階級和富裕人口向郊區(qū)流動則導(dǎo)致了中心城市稅收的減少。此外，向郊區(qū)流動的富裕人群在改造居住環(huán)境的同時直接減少了周邊農(nóng)業(yè)用地，甚至自然森林，生態(tài)環(huán)境惡化逐漸成為問題，而居住地重新進行公共設(shè)施的配套建設(shè)，交通樞紐的發(fā)達程度又不能到達使各個新興居住地間或它們和中心城市間可以共享部分公共資源的程度，這就造成了政府在重復(fù)建設(shè)中的極大的財政壓力?！ 榱俗叱鲞@種困境，美國政府從60年代開始積極投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境治理，在城市化進程中提升公共服務(wù)。到八九十年代，過去認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由市場解決的衛(wèi)生服務(wù)、交通建設(shè)、能源等問題，逐漸由政府專門設(shè)立的衛(wèi)生、交通、能源和教育等部門參與管理，90年代之后環(huán)保部設(shè)立，“9·11”事件之后國土安全部權(quán)力更加深入了公共空間。這些都深刻地標(biāo)志著政府履行公共職能成為美國城市化進程和城市生活方式得以穩(wěn)定發(fā)展的重要保障。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，從二十世紀(jì)60年代到80年代，聯(lián)邦政府開支當(dāng)中的社會開支項持續(xù)上升，從23.4%上升到63.3%，到2011年達到最高點；各州和地方政府的社會開支項則在二十世紀(jì)60年代由不到20%，到2002年接近30%地持續(xù)上升?！ ∨c政府在城市化進程中的公共職能強化相適應(yīng)的，是美國憲法體制層面聯(lián)邦權(quán)力和行政權(quán)力的擴張。依托“州際貿(mào)易管轄權(quán)”條款，聯(lián)邦政府不斷擴張其權(quán)力，直接結(jié)果是促成各城市間統(tǒng)一市場的形成和彼此之間經(jīng)濟聯(lián)系的強化，推動各城市在城市化進程中逐漸發(fā)生“集群”的效應(yīng)，這就成為大規(guī)模城市圈、城市群形成的內(nèi)動力。 此時聯(lián)邦政府權(quán)力的強化，在整合跨行政區(qū)域城市化進程的過程中，就發(fā)揮其優(yōu)勢。政府基于大市場語境下對資源配置和人員流動展開的公共事務(wù)的規(guī)劃和管理，調(diào)整公共服務(wù)政策并協(xié)調(diào)各州和地方政府在公共服務(wù)中的職能履行方式，能夠適應(yīng)同一城市化進程在多個城市間的推進，從而協(xié)調(diào)城市間的發(fā)展行為使之在系統(tǒng)論的角度上構(gòu)成一個有效協(xié)作的整體?！ ∪?、政府職能在城市群發(fā)展過程中的啟示 美國最為典型的示范意義是它始終強調(diào)市場，在城市化進程中的基礎(chǔ)作用。政府的介入雖然成為趨勢，但在公共事務(wù)中協(xié)調(diào)城市化在全國范圍內(nèi)的體系化發(fā)展，但始終強調(diào)政府作為公共服務(wù)者而非管理者的角色，既有效地履行了職能，又沒有造成對市場力量的擠壓或其他不良影響。 ?。ㄒ唬┞?lián)邦政府宏觀規(guī)劃全國城市化中的公共服務(wù)職能 最初美國的聯(lián)邦權(quán)力較小，在越來越多涉及跨區(qū)域的市場活動中，依據(jù)“州際貿(mào)易管轄權(quán)”，對“州之間的積極或消極的‘溢出效應(yīng)’，或由單個州無力處理它們自己的問題”的情況，不斷拓展其管轄權(quán)。 聯(lián)邦政府基于全國統(tǒng)一大市場實施城市化規(guī)劃引，在社會公共服務(wù)領(lǐng)域推進的統(tǒng)一社會福利制度極大地促進了全國范圍內(nèi)人員的自由流動，以及資源的有效配置?！ ≈档藐P(guān)注的是，無論是基于“州際貿(mào)易管轄權(quán)”擴張的聯(lián)邦行政管理權(quán)，還是在社會福利制度等領(lǐng)域由聯(lián)邦政府介入過去統(tǒng)一由州政府、地方政府所提供的公共產(chǎn)品，聯(lián)邦政府宏觀規(guī)劃的城市化體系化發(fā)展模式中，始終強調(diào)政府權(quán)力依據(jù)憲法契約尋找其擴權(quán)依據(jù)，而其擴權(quán)一般必然應(yīng)當(dāng)符合憲法設(shè)置聯(lián)邦權(quán)力的價值準(zhǔn)則——最高的價值準(zhǔn)則是促進公民權(quán)利的實現(xiàn)與發(fā)展，從契約的結(jié)構(gòu)權(quán)力即應(yīng)當(dāng)為此負(fù)擔(dān)一定的義務(wù)。換句話說，參與城市化體系化整合在形式上體現(xiàn)為聯(lián)邦權(quán)力的擴大，但實質(zhì)上是聯(lián)邦政府履行公共服務(wù)職能的“憲法義務(wù)”在具體歷史與社會條件下得到進一步落實?！ 榱寺男腥珖秶鷥?nèi)城市化體系化發(fā)展過程中的公共服務(wù)職能，聯(lián)邦政府基于有限的資源調(diào)配權(quán)力，并且尊重各州與地方在本行政區(qū)域內(nèi)的自主經(jīng)濟、社會管理權(quán)限，其采取的方式就主要是政策性的宏觀規(guī)劃?！ ∑┤玑槍?ldquo;波士頓-巴的摩爾-華盛頓”城市群這種有明確中心城市與次級中心城市分層次帶動各區(qū)域城市化發(fā)展的城市群，為了協(xié)調(diào)中心城市對周邊城鎮(zhèn)的輻射作用，防止其利用優(yōu)勢地位造成與之產(chǎn)業(yè)相關(guān)或其他職能配套的周邊地區(qū)在城市化過程中出現(xiàn)資源被廉價掠奪等不良發(fā)展?fàn)顩r，聯(lián)邦政府出臺了一系列有關(guān)自然資源開發(fā)、環(huán)境保護等政策，在城市化建設(shè)的基本制度要求方面提升對城市化程度較低的地區(qū)的保護力度?！ ∵@種宏觀規(guī)劃也為地方政府留下了較大的自主空間。在聯(lián)邦政府的政策倡導(dǎo)下，城市群內(nèi)的“成員”，其政府間協(xié)議也成為整合城市化進程的重要手段?！ 。ǘ﹨^(qū)際城市化協(xié)作發(fā)展中公共服務(wù)的政治協(xié)調(diào)機制 進入城市化體系整合發(fā)展階段的一個重要問題就是要解決跨行政區(qū)際的公共服務(wù)銜接問題，這是大市場環(huán)境下推進產(chǎn)業(yè)合作的必要條件。雖然美國作為聯(lián)邦國家，其區(qū)際協(xié)調(diào)的政府權(quán)力模式比較特殊，涉及聯(lián)邦、各州以及地方政府之間的分權(quán)關(guān)系，但這也是促進體系化整合中各城市找準(zhǔn)自身特色定位、促進結(jié)構(gòu)協(xié)作的多樣化城市化道路的優(yōu)勢條件。對中國來說，這一點借鑒意義非常重要：雖然中國是單一制國家，中央政府能夠更高效地進行全國性城市化進程的政策引導(dǎo)，但在現(xiàn)實中，由于各地方發(fā)展條件不均衡，多樣化也是中國體系化整合全國范圍內(nèi)城市化進程必須滿足的條件?！ ∪绻荒苷业竭@種有效機制，就會發(fā)生發(fā)達大都市依仗高度城市化水平，在市場中濫用優(yōu)勢地位，以滿足單一中心城市短期的自我發(fā)展為主導(dǎo)，既會侵害甚至犧牲周邊城市的利益，造成中心城市和周邊城市之間的矛盾和對立，更會在周邊協(xié)調(diào)能力低下的不均衡格局中，無法獲取長遠(yuǎn)發(fā)展的空間和持續(xù)支撐力量?！ ∮捎诔鞘谢瘹w根結(jié)底總是市場條件下社會自主發(fā)展的過程，所以即使在中國中央政府享有統(tǒng)一行政管理權(quán)的條件下，也不宜以政府的決策代替城市間的發(fā)展需求，其規(guī)劃毋寧說應(yīng)當(dāng)是輔助性和引導(dǎo)性的?！ ∶绹诼男泄卜?wù)職能的一開始，就因其自由主義傳統(tǒng)對政府深入社會的方式和界限存在較高警惕——一個經(jīng)典的歷史案例是羅斯福新政中大量政府干預(yù)經(jīng)濟的法案被最高法院裁定“違憲無效”，以至于羅斯?？偨y(tǒng)威脅要在最高法院“摻沙子”，最終以最高法院盡量不干涉政治問題而總統(tǒng)放棄改造最高法院的妥協(xié)告終；至今，對美國聯(lián)邦政府和行政權(quán)力的發(fā)達的批評，仍然多見?！ ≡谶@種情況下，美國設(shè)立了大量的政治性機構(gòu)，其中比較突出的是以總統(tǒng)咨詢機構(gòu)方式運轉(zhuǎn)的各類獨立委員會，他們采取政治和政策協(xié)調(diào)的方式，進行各州、各地方城市化發(fā)展中的政府引導(dǎo)和政策斡旋?！ ≡谶@種政治引導(dǎo)的方式下來進行區(qū)際城市化的體系化整合，既不違反憲法對聯(lián)邦和各州、地方分權(quán)的規(guī)定及其精神，給予了地方極大的自主空間，尊重了地方的自治權(quán)；又在政治協(xié)調(diào)中，有效地溝通了各城市在同一城市圈或城市群中根據(jù)各自結(jié)構(gòu)定位所作出的政策行為，推進政府間公共服務(wù)的均等化和優(yōu)化。
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