摘要：新西蘭從 1905 年開始推行公共住房，目前已經(jīng)形成了實(shí)物補(bǔ)貼與貨幣補(bǔ)貼雙軌 并行的住房保障制度——通過有效銜接的“住房連續(xù)體”保障體系、精細(xì)化管理的公共 住房登記冊制度，實(shí)現(xiàn)公共住房供給側(cè)與需求側(cè)的動(dòng)態(tài)匹配。本文基于此并通過回顧新 西蘭公共住房的政策演變歷程，提煉出對新西蘭公共住房政策中與家庭發(fā)展周期相匹配 的實(shí)物補(bǔ)貼、與家庭經(jīng)濟(jì)狀況相關(guān)的貨幣補(bǔ)貼、以需定供的規(guī)劃目標(biāo)定位定量方法，以 期在完善我國保障性租賃住房的補(bǔ)貼政策、制度體系、規(guī)劃方法等方面提供有益的經(jīng)驗(yàn) 借鑒。
關(guān)鍵詞：新西蘭;公共住房;雙軌并行;住房連續(xù)體;公共住房登記冊
引言
保障性住房是國際社會(huì)解決弱勢群體居住問題的重要工具，保障性住房政策制度是 政府干預(yù)住房市場、確保社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)保障目標(biāo)的關(guān)鍵。世界各國對保障性住房的定義、規(guī)模、保障范圍、目標(biāo)人群和制度模式等方面存在諸多差異，經(jīng)合組織調(diào)查顯示大 多數(shù)經(jīng)合組織成員國與非經(jīng)合組織歐盟國家的租賃型保障性住房在總住房存量的比例 不足 10%，而奧地利、丹麥與荷蘭這一比例則達(dá)到 20%以上[1]。 不同的住房租賃市場類型推動(dòng)了不同的保障性住房制度發(fā)展與實(shí)踐。國內(nèi)外學(xué)界將住房 租賃市場劃分為單一制與二元制[2]。
單一制市場的國家面向全體國民提供住房保障，由 公共部門與私人組織共同構(gòu)成的非營利組織進(jìn)行分配、管理、建設(shè)社會(huì)住房，多采用租 金控制與貨幣補(bǔ)貼作為主要保障政策，如荷蘭、德國、瑞典和丹麥等;二元制市場國家 的住房保障政策針對有需求的特定人群，由國家直接或間接負(fù)責(zé)住房建設(shè)與分配，多采 用實(shí)物補(bǔ)貼與貨幣補(bǔ)貼作為保障政策，英語國家以及大多數(shù)地中海國家均采用此類政策 [3 4]。 1980 年代我國開展住房制度改革，明確“由市場供應(yīng)商品房，政府提供保障房” 的“住房雙軌制”[5]，住房租賃市場更接近“二元制”體制。目前已建成世界上最大的 住房保障體系，累計(jì)建設(shè)各類保障性住房 8 000 多萬套，幫助 2 億多困難群眾改善住房 條件，對低保、低收入住房困難家庭已基本實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保[6]。
新時(shí)代新階段我國住房矛 盾從總量短缺轉(zhuǎn)為結(jié)構(gòu)性供給不足，城市發(fā)展由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增 量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重[6]。如何加快供給側(cè)改革、協(xié)調(diào)供需匹配關(guān)系是我國保障性住房研究亟 待解決的問題。 新西蘭作為發(fā)達(dá)的英聯(lián)邦國家，屬于二元制住房租賃市場，其土地所有制包括國有 土地、私有土地、租借持有等多種類型。
自 1905 年引入公共住房政策，早期政府在國 有土地上直接建設(shè)公共住房，1970 年代開始實(shí)行與收入相關(guān)的租金制度，經(jīng)百余年發(fā) 展形成實(shí)物補(bǔ)貼與貨幣補(bǔ)貼雙軌并行的政策體系，在供需匹配動(dòng)態(tài)管理、補(bǔ)貼類型有效 銜接、需求側(cè)目標(biāo)定位定量方面建立了完善的制度體系。新西蘭國土面積 26.8 萬 km2， 人口約為 509 萬人，全國 84.1%的人口高度集中在城鎮(zhèn)地區(qū)，大城市區(qū)域平均人口密度高達(dá) 1 253 人/km2，土地與人口規(guī)模近似于內(nèi)蒙古自治區(qū)的五分之一，大城市人口密度 與北京市相當(dāng)。
相較于新加坡為代表的實(shí)物補(bǔ)貼為主、德國為代表的貨幣補(bǔ)貼為主的保障政策，新 西蘭公共住房與我國保障性住房的概念最為接近，都是由政府主導(dǎo)分配、管理，針對低 收入群體提供的福利性住房，其公共住房包括國家建設(shè)的國有住房與市場收儲(chǔ)的社會(huì)住 房，可分別與我國公租房與保障性租賃住房[7 8]概念相對應(yīng)。本文通過研究新西蘭公共 住房政策演變歷程及其雙軌并行的制度體系，以期為完善我國保障性住房體系提供有益 借鑒。
1 新西蘭公共住房政策演變歷程
新西蘭實(shí)行多黨內(nèi)閣制，各執(zhí)政黨理念不同導(dǎo)致住房政策差異化。經(jīng)歷了公共住房 由政府提出政策、主導(dǎo)大規(guī)模建設(shè)轉(zhuǎn)向市場化改革，再到政府重新干預(yù)的歷程，新西蘭 在這一領(lǐng)域積累了大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
1.1 20 世紀(jì)初公共住房政策的提出
19 世紀(jì)末受工業(yè)化影響，新西蘭移民增多，城市人口激增，垃圾與污水處理設(shè)施 缺乏，工人階級(jí)住房質(zhì)量差，住房租金高漲。新西蘭 1905 年頒布《工人住房法》，首 次提出在國家層面直接建設(shè)工人住房。該法允許工人按周繳納租金;規(guī)定房租為住房建 設(shè)成本的 5%。同時(shí)，政府為低收入家庭提供低息貸款幫助他們建設(shè)郊區(qū)住宅。直至 1910 年，根據(jù)該法政府在郊區(qū)僅建造了 126 棟高品質(zhì)住房，由于遠(yuǎn)離工作場所，高昂的建設(shè) 成本導(dǎo)致租金難以負(fù)擔(dān)，入住率極低，1912 年起政府開始向市場出售這些住房[9 10]。 《工人住房法》推動(dòng)了早期公共住房建設(shè)，但因住房選址偏遠(yuǎn)交通不便、租金難以負(fù)擔(dān)， 同時(shí)政策覆蓋不全，未將新西蘭原住民的毛利人納入保障范圍，法案以失敗告終。
1.2 二戰(zhàn)后公共住房制度的初步建立 1830 年代經(jīng)濟(jì)蕭條，低收入貸款建房者未能如期償還貸款，郊區(qū)住宅建設(shè)停滯， 人流涌向城市中心，城市再度人滿為患。1936 年新西蘭政府計(jì)劃新建 5 000 套公共住房， 由私人企業(yè)建設(shè)，政府負(fù)責(zé)監(jiān)督與后期管理，以緩解住房危機(jī)的同時(shí)提高住房標(biāo)準(zhǔn)、提 供就業(yè)崗位、刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展。1942—1944 年受二戰(zhàn)影響，公共住房建設(shè)活動(dòng)停止。到 了 1948 年，政府開始針對毛利人開展住房援助計(jì)劃。這一時(shí)期，由于建設(shè)成本不斷上 升，導(dǎo)致租金上漲，公共住房分配更偏向于有能力支付或有購買意向的家庭，無力負(fù)擔(dān) 的低收入家庭只能在市場上租住條件惡劣的住房;同時(shí)導(dǎo)致了政府降低新建公共住房標(biāo) 準(zhǔn)，配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)滯后，一些城市的公共住房逐步淪為貧民窟。
1955 年發(fā)布《住房法》規(guī)定國家政府有權(quán)征收土地用于建設(shè)公共住房，并有對公共住 房進(jìn)行建設(shè)、分配、管理、定價(jià)、維護(hù)的權(quán)力與義務(wù)。1950 年代，政府對公共住房申 請?jiān)O(shè)定了收入上限，將保障對象聚焦于難以負(fù)擔(dān)市場租金的低收入群體;與建筑商合作擴(kuò)大住房供給，以高標(biāo)準(zhǔn)建成了約 20 000 套住房;政府認(rèn)為提升住房自有率才能真正 解決住房問題，因此發(fā)放低息貸款鼓勵(lì)租戶購買公共住房。1951 年至 1966 年，新西蘭 住房自有率從 61%上升至 69%[9 10]。
1.3 1970 年代—1980 年代公共住房“與收入相關(guān)”租金制度建立 到了 1970 年代，政府認(rèn)為住房短缺已得到解決，因此取消了公共住房申請的收入 限制，創(chuàng)建“與家庭收入有關(guān)的租金”制度，以家庭收入作為計(jì)算租金的依據(jù)，并以年 為單位審查租金。為了避免形成貧民窟，新建的公共住房與商品房的選址區(qū)位相近，甚 至更接近工作場所、交通及其他服務(wù)設(shè)施等。
至 1978 年，全國已建成十萬套公共住房。 考慮到不同家庭收入情況與不同區(qū)域的房價(jià)差異，1984 年政府出臺(tái)新的住房計(jì)劃以針 對不同的低收入家庭提供更具有針對性的貨幣補(bǔ)貼與實(shí)物配租。在 1986 年頒布《住宅 租賃法》詳細(xì)規(guī)定了與收入相關(guān)的租金制度，為保障公共住房住戶權(quán)利提供了法律依據(jù)。 公共住房租金設(shè)定為不超過住戶家庭總收入的 25%。 1986 年新西蘭住房自有率已達(dá)到 74%，國有住房僅占其中的 5%。這一時(shí)期房地產(chǎn)市場 的價(jià)格穩(wěn)定，但因缺乏合理的退出機(jī)制，經(jīng)濟(jì)情況好轉(zhuǎn)的家庭仍可無期限的居住在公共 住房中，公共住房使用周轉(zhuǎn)率低下，使得政府每年不斷投入大量資金用于住房保障[9 10]。
1.4 1990 年代的公共住房市場化改革 1990 年受新自由主義與市場經(jīng)濟(jì)影響，政府認(rèn)為公共住房福利制度難以體現(xiàn)“鼓 勵(lì)公平、自力更生、效率與個(gè)人選擇”，采取了一系列激進(jìn)的改革措施。1992 年發(fā)布 《公共和社區(qū)住房管理法》，建立以利潤為導(dǎo)向的公共住房管理機(jī)構(gòu);廢除與收入相關(guān) 的租金制度，引入全市場租金制度，并按照新舊租金差價(jià)的 65%發(fā)放住房補(bǔ)貼。然而 即使領(lǐng)取了住房補(bǔ)貼，大量公共住房住戶依然無法負(fù)擔(dān)市場租金，不得不搬出公共住房 與其他家庭合租。 政府將住房問題簡化為“住房成本”問題，認(rèn)為市場可以有效公平分配住房資源。 然而事實(shí)表明，國家從住房問題中退出、轉(zhuǎn)向市場化運(yùn)營，一定程度上刺激了公共住房 使用更替頻率，但忽視了住房市場的歧視與住房供應(yīng)缺乏彈性等問題。這一時(shí)期，租金 大幅上漲，大量公共住房空置，“因房致貧”現(xiàn)象增多，城市住房問題加劇[11]。
1.5 1999 年后政府重新干預(yù)公共住房領(lǐng)域 1999 年政府重新采用并優(yōu)化了與收入相關(guān)的租金制度，暫停出售國有住房。2001 年鼓勵(lì)地方政府和社區(qū)提供多種類的公共住房。在制定政策時(shí)設(shè)定了適用租金政策的收 入門檻;針對不同需求的住戶設(shè)置了相應(yīng)住房激勵(lì)與援助措施，鼓勵(lì)他們逐步改善居住 條件，最終獲得家庭自有住房，形成公共住房的退出機(jī)制。 2013 年因長期住房總量不足造成市場房價(jià)與租房租金高漲，使得更多人轉(zhuǎn)而申請公共 住房。
為了快速增加住房供給，政府收儲(chǔ)社會(huì)房源，2014 年頒布《公共和社區(qū)住房管 理(社區(qū)住房提供者)實(shí)施管理細(xì)則》，明確公共住房提供者應(yīng)具備的條件與責(zé)任義務(wù)。 2018 年，進(jìn)一步細(xì)化完善“與家庭收入相關(guān)的租金”的計(jì)算方法，對不同家庭收入應(yīng) 繳納的租金比例、不同家庭稅收可抵免的租金比例、不同福利資金是否計(jì)入收入進(jìn)行了 詳細(xì)的規(guī)定。 2019 年政府發(fā)布《家庭與社區(qū)法》[12]，建立家庭與社區(qū)部統(tǒng)籌公共住房的建設(shè)、 開發(fā)、分配、管理以及住房援助工作，并確保公共住房建設(shè)與城市發(fā)展保持一致。
同時(shí)， “新西蘭建造”(Kiwi Build)重置計(jì)劃針對無家可歸者，推出住房優(yōu)先與過渡性住房 的援助政策;針對條件不斷改善的家庭，提出“住房連續(xù)體(Housing continuum)”的保 障體系，使住房困難家庭可以逐步擁有自己的住房;發(fā)布《住宅租賃修正法》限制租金 每年上漲一次，取消房東無理由中止租約的權(quán)利，針對住宅實(shí)施健康房屋標(biāo)準(zhǔn)，投入資 金協(xié)助房東與房主改造房屋，提升住房舒適度。
截至 2021 年 6 月，新西蘭共有 74 337 套公共住房，包括 63 955 套國有住房和 10 382 套社區(qū)住房，其中 4 432 套為過渡性住房[13]。21 世紀(jì)以來，新西蘭形成了供給側(cè)實(shí)物 與貨幣補(bǔ)貼雙軌并行的公共住房制度體系，建立了有效銜接的“住房連續(xù)體”補(bǔ)貼制度 與動(dòng)態(tài)管理的住房登記制度。為提高低收入群體改善自身居住環(huán)境的積極性，避免對保 障政策的過度依賴，向處于不同居住需求、經(jīng)濟(jì)狀況的家庭提供多樣的住房選擇與保障 措施。
2 實(shí)物、貨幣補(bǔ)貼有效銜接的“住房連續(xù)體”保障體系
新西蘭針對不同家庭發(fā)展階段提供相應(yīng)的住房保障措施，通過相互銜接的實(shí)物與貨 幣補(bǔ)貼的保障措施，幫助無家可歸或居住在不安全環(huán)境中的人群獲得安全住所，并逐步 在住房市場上獲得出租房屋，最終獲得房屋所有權(quán)。這些補(bǔ)貼類型總稱為“住房連續(xù)體” [14]。
2.1 與家庭發(fā)展周期相匹配的實(shí)物補(bǔ)貼
“住房連續(xù)體”中的實(shí)物補(bǔ)貼分為以下四種類型。
2.1.1 住房優(yōu)先
針對無家可歸或居住環(huán)境危險(xiǎn)的家庭，政府提供公共資助的緊急住房，即“住房優(yōu) 先”(Housing First)計(jì)劃。根據(jù)申請人的具體情況，需要支付不超過其收入的 25%作 為租金;社會(huì)發(fā)展部則負(fù)責(zé)在申請當(dāng)天之內(nèi)快速將申請人安置在緊急住房中。申請人可 以獲得 7 天的短期住宿，以便有時(shí)間尋找更適合自己的住房。 在新西蘭，無家可歸的人通常有嚴(yán)重的精神健康問題或吸毒、酗酒等復(fù)雜問題。
除了提 供住所，“住房優(yōu)先”依據(jù)個(gè)體需求量身定制策略，在需要時(shí)主動(dòng)提供支持與幫助。例 如幫助他們成為社區(qū)的一份子，提供社會(huì)活動(dòng)、教育或就業(yè)等方面的幫助。“住房優(yōu)先” 的經(jīng)驗(yàn)證明，一旦妥善安置這類人群，有助于解決他們?nèi)缧睦斫】祷蛩幬锍砂a等問題。 針對“住房優(yōu)先”中的家庭超出居住期限后，如果仍未找到合適的住所，則可以繼續(xù)居 住(為期 12 周)，但必須承擔(dān)與家庭收入相關(guān)的租金，“住房優(yōu)先”轉(zhuǎn)變?yōu)檫^渡性住 房。
2.1.2 過渡性住房
過渡性住房(transitional housing)是為急需住所的人、“住房優(yōu)先”住戶提供的短 期臨時(shí)住房(預(yù)計(jì)為 12 周或更長)。過渡住房提供短期住宿及相應(yīng)定制服務(wù)，支持住 戶向獲得長期住所過渡。住房提供者負(fù)責(zé)管理過渡性住房并照顧房客，在預(yù)算建議與社 會(huì)服務(wù)等方面進(jìn)行幫助。隨著住戶家庭經(jīng)濟(jì)條件的好轉(zhuǎn)，他們?nèi)詫⒗^續(xù)尋找符合自身居 住需求的公共住房或市場租賃住房。 隨著經(jīng)濟(jì)狀況改善的家庭不斷增加，對過渡性住房的需求將會(huì)減少，可根據(jù)需要將其轉(zhuǎn) 變?yōu)楣沧》俊?
2.1.3 公共住房 這里的公共住房(public housing)特指長期的租賃型補(bǔ)貼住房。在進(jìn)行居住需求評(píng)估時(shí)，需要證明住戶具備負(fù)擔(dān)租金的能力。社會(huì)發(fā)展部也將根據(jù)申請家庭的收入與福利 情況計(jì)算租金。住戶通常需要支付收入的 25%作為租金(最高不超過房屋的市場租金)。 政府每年將對住戶組織一次租金審核。 公共住房根據(jù)住戶的需求與經(jīng)濟(jì)情況，可在過渡性住房或可負(fù)擔(dān)住房之間進(jìn)行轉(zhuǎn)換。
2.1.4 可負(fù)擔(dān)住房或市場住房 使低收入群體獲得可負(fù)擔(dān)住房與市場住房(affordable and market housing)[16]是住 房連續(xù)體的終極目標(biāo)。當(dāng)公共住房住戶經(jīng)濟(jì)條件得到改善，管理部門還將幫助他們購買 在其可負(fù)擔(dān)范圍內(nèi)的住房，申請相應(yīng)的補(bǔ)貼與優(yōu)惠貸款，退出公共住房并最終獲得住房 所有權(quán)。
2.2 與家庭經(jīng)濟(jì)狀況相關(guān)的貨幣補(bǔ)貼 新西蘭針對公共住房的供需雙方設(shè)置了多種貨幣補(bǔ)貼，向公共住房租戶收 取與其收入相關(guān)的租金，作為公共住房體系的主要資金來源，避免財(cái)政浪費(fèi)，也提高了 公共住房的使用效率;向住房提供者發(fā)放緊急住房特殊需求補(bǔ)助金、住戶收入相關(guān)的租 金補(bǔ)貼與新增公共住房運(yùn)營補(bǔ)貼，以保證公共住房體系的公平性與可持續(xù)性。
2.2.1 緊急住房特殊需求補(bǔ)助金 當(dāng)缺少可用住房時(shí)，社會(huì)發(fā)展部提供“緊急住房特殊需要補(bǔ)助金” (emergency housing special needs grant)作為替代，用于支付汽車旅館或旅店等替代住所的市場費(fèi)用， 以便快速為申請者提供溫暖，干燥，安全的住所。補(bǔ)助金具有七天期限，可根據(jù)情況適 當(dāng)延長，多數(shù)人不需為前七天住宿支付費(fèi)用。
2.2.2 與收入相關(guān)的租金補(bǔ)貼 社會(huì)發(fā)展部直接向住房提供者支付與住戶收入相關(guān)的租金補(bǔ)貼(income related rent subsidy)，用于彌補(bǔ)住戶能夠支付的租金與其居住房屋市場租金之間的差額。根據(jù)《公 共和社區(qū)住房管理法(1992)》與《公共和社區(qū)住房管理(計(jì)算機(jī)制規(guī)定)條例 2018》， 公共住房租金定價(jià)以稅后的標(biāo)準(zhǔn)退休金作為參照值，當(dāng)住戶家庭收入或其享有福利金與 退休金總和超過參照值時(shí)，需繳納收入的 50%作為租金;未超過參照值時(shí)僅需要繳納 25%;當(dāng)與收入相關(guān)的租金超過房屋市場租金時(shí)，則需要支付房屋的全部市場租金。大 多數(shù)公共住房住戶支付的租金不超過其家庭凈收入的 25%[17 18]。
3 供需匹配動(dòng)態(tài)管理的公共住房登記制度
3.1 申請登記流程
低收入家庭可以撥打當(dāng)?shù)卣娫捇虻卿浌俜骄W(wǎng)頁登記信息，并提交身份證明、申 請前 52 周的收入證明以及享有的福利信息、家庭資產(chǎn)證明、受撫養(yǎng)子女出生證明、在 私營市場上未能獲得合適住房的查詢記錄以及家庭成員的相關(guān)文件。 新西蘭政府通過公共住房登記冊對公共住房進(jìn)行分配管理，公共住房登記冊包括住 房登記冊和轉(zhuǎn)移登記冊。社會(huì)發(fā)展部將對申請家庭進(jìn)行兩次評(píng)估，首先是電話初步篩選， 評(píng)估申請人的住房情況、生活安排與每周收入，符合準(zhǔn)入條件的家庭將被錄入 住房登記冊;隨后是面對面劃分申請人的需求優(yōu)先級(jí)，為住房條件最緊急的人優(yōu)先分配。
評(píng)估需要了解申請人的經(jīng)濟(jì)情況、適合的公共住房類型，以及可以接受的至少三個(gè)居住 地點(diǎn)，以便匹配到合適的房屋。直到申請人被安置入住到合適的住房中，他們的信息將 從住房登記冊中轉(zhuǎn)至轉(zhuǎn)移登記冊;同時(shí)轉(zhuǎn)移登記冊還將記錄住房情況變更的住戶，包括 退出公共住房或因必要理由申請更換住房的住戶等[14,17]。
4 啟示與結(jié)論
新西蘭公共住房政策演變歷程表明，市場追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，依靠自由市場無法 提供滿足需求的公共住房。引入市場機(jī)制確實(shí)提高了公共住房的使用效率與周轉(zhuǎn)效率， 但由于住房供給仍小于需求，市場住房的房價(jià)與租金不斷上漲，使得低收入群體的住房 負(fù)擔(dān)不斷加重。而僅依靠政府補(bǔ)貼又容易使低收入群體失去改變現(xiàn)狀的動(dòng)力，繼而公共 住房使用效率低下，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)不斷加重，最終公共住房體系難以為繼。
因此，單一 的依賴市場或政府都不能解決城市住房問題。建立政府與市場的良好關(guān)系，確保政府適 度干預(yù)，才能保障公共住房內(nèi)部環(huán)境、外部設(shè)施以及相應(yīng)服務(wù)的供給。 實(shí)施“貨幣補(bǔ)貼”政策的前提是國家層面需要具有足夠的住房建設(shè)存量，我國保障 性住房總量尚未達(dá)到支撐“實(shí)物補(bǔ)貼”向“貨幣補(bǔ)貼”轉(zhuǎn)型需要的實(shí)體建筑面積總量[25]， 正處于由政府建設(shè)轉(zhuǎn)向市場補(bǔ)充的發(fā)展階段。
“十四五”期間在新市民和青年人多、房 價(jià)偏高或上漲壓力較大的大城市，新增保障性租賃住房占新增住房供應(yīng)總量的比例應(yīng)力 爭達(dá)到 30%以上[26]。未來我國政策趨勢將采用“實(shí)物補(bǔ)貼+貨幣補(bǔ)貼”形式。結(jié)合我國 國情，加快形成住房保障體系，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，形成實(shí)物與貨幣補(bǔ)貼雙軌并行的 住房保障政策制度，可從以下三方面借鑒新西蘭經(jīng)驗(yàn)成果。
4.1 對應(yīng)低收入家庭不同階段的住房需求，建立有效銜接、逐步過渡的保障性住房供 應(yīng)體系
根據(jù)新西蘭經(jīng)驗(yàn)，提高住房的自有率能夠有效降低城市居民的貧富差距?？茖W(xué)設(shè)置 公共住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，提高家庭首套住房擁有比率，實(shí)現(xiàn)商品住房與各類保障性住房的有 效銜接、協(xié)調(diào)發(fā)展。充分考慮住房困難家庭不同階段的住房需求，新西蘭“住房連續(xù)體” 制度建立了緊急住房、短租房、長租房等多種實(shí)物補(bǔ)貼為主，租金補(bǔ)貼、搬家補(bǔ)貼等多 種貨幣補(bǔ)貼為輔的補(bǔ)貼體系，打通不同住房類型的轉(zhuǎn)換屏障，扶持這些家庭在市場上獲 得屬于自己的私人住房。
《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》首次在國家層面明確我國住 房保障體系“以公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主體”[7]，但三者之間如何 平穩(wěn)銜接過渡，如何進(jìn)行靈活轉(zhuǎn)換管理，相應(yīng)的政策制度還有待完善。
目前的公租房保 障對象面向城市戶籍人口與常住人口，對于有意向安居的新市民仍有申請難度;大城市 新就業(yè)大學(xué)生、年輕家庭以及進(jìn)城務(wù)工人員等租賃群體的需求分化，與市場租賃住房供 應(yīng)結(jié)構(gòu)難以匹配[27];保障房租售轉(zhuǎn)換機(jī)制尚未形成[25]，難以滿足不同家庭發(fā)展階段的 居住需求;新建保障房選址大多位于城市邊緣，交通服務(wù)等設(shè)施發(fā)展滯后，增加了低收入群體的就業(yè)難度與生活成本;不同家庭發(fā)展階段與經(jīng)濟(jì)狀況的低收入群體缺少連續(xù)的 保障措施與引導(dǎo)機(jī)制。加快形成滿足分年齡與經(jīng)濟(jì)階段居住需求的供給結(jié)構(gòu)，可建立多 元化多樣化、有效銜接的保障性住房的實(shí)物與貨幣補(bǔ)貼體系，逐步實(shí)現(xiàn)“住有所居”。
4.2 避免保障性住房的租金定價(jià)過度依賴市場，建立動(dòng)態(tài)化租金定價(jià)的管理制度
公共住房租金與市場租金或建設(shè)成本掛鉤后，都容易因相應(yīng)的市場定價(jià)增長導(dǎo)致難 以負(fù)擔(dān);而若政府對基礎(chǔ)租金的測算核定過低，又將導(dǎo)致住戶產(chǎn)生依賴，降低住房使用 效率。我國保障性住房建設(shè)資金的主要來源于政府專項(xiàng)資金與商品房配建時(shí)繳納的待建 費(fèi)用，在對公租房的租金定價(jià)方面以市場租金作為基準(zhǔn)。例如西安市公租房按照市場租 金的 90%價(jià)格作為住宅基礎(chǔ)租金，針對低收入住房困難家庭，西安市中心城區(qū)的六個(gè) 行政區(qū)無差別的均收取 2.89 元/平米·月;針對中等偏下收入住房困難家庭，收取基礎(chǔ) 租金的 80%;中等以下收入住房困難家庭按照基礎(chǔ)租金執(zhí)行[28]。
在租賃型保障性住房的租金定價(jià)方面，政策制定應(yīng)避免使保障性住房租金定價(jià)機(jī)制 依賴市場，在對市場租金進(jìn)行調(diào)控的同時(shí)，設(shè)置與收入掛鉤的租金補(bǔ)貼并開展定期的家 庭收入審核，可以激勵(lì)低收入群體自力更生，提高住房福利制度的公平性;也可以避免 財(cái)政資金浪費(fèi)，提升保障房體系資金運(yùn)轉(zhuǎn)的可持續(xù)性。
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作者：王婧磊 于洋
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