[摘要]近年來，我國政府市場(chǎng)監(jiān)管權(quán)的行使較為活躍，尤其是對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)的規(guī)范與調(diào)整。為了進(jìn)一步穩(wěn)定房?jī)r(jià)，引導(dǎo)房地產(chǎn)市場(chǎng)朝著健康、有序方向發(fā)展，國家先后實(shí)施多輪調(diào)控，頒布與實(shí)施了多項(xiàng)措施，產(chǎn)生了明顯的效果。同時(shí)，在市場(chǎng)監(jiān)管過程中，也出現(xiàn)了政府權(quán)力行使錯(cuò)位、越位、缺位等問題，影響了政府應(yīng)有的調(diào)整功能。本文認(rèn)為，應(yīng)明確政府市場(chǎng)監(jiān)管權(quán)的行使，促使權(quán)力配置清晰化、規(guī)范化，同時(shí)應(yīng)全面配置政府市場(chǎng)監(jiān)管職能，完善政府市場(chǎng)監(jiān)管職能的內(nèi)容，增強(qiáng)其協(xié)調(diào)性。
[關(guān)鍵詞]政府市場(chǎng)監(jiān)管權(quán);權(quán)力行使;權(quán)力優(yōu)化;監(jiān)管邊界;房地產(chǎn)行業(yè)
一、問題提出：從我國住房改革談起中國的住房改革開始于二十世紀(jì)末，一場(chǎng)席卷全國的改革使中國的房地產(chǎn)市場(chǎng)產(chǎn)生了巨大的變化，老百姓的居住環(huán)境得到了極大的改善，福利分房成為時(shí)代的記憶，住房的全面商品化應(yīng)運(yùn)而生。近年來，房地產(chǎn)市場(chǎng)一直是百姓茶余飯后的熱議話題，也是社會(huì)普遍關(guān)注的焦點(diǎn)。
一方面，住房與百姓生活關(guān)系密切，關(guān)乎每個(gè)家庭的生活質(zhì)量;另一方面，房地產(chǎn)市場(chǎng)已成為我國的支柱產(chǎn)業(yè)，影響力巨大。面對(duì)居高不下的房?jī)r(jià)，國家出臺(tái)了一系列的限購、限貸、限價(jià)政策，雖取得了一些成效，但也引發(fā)了不少問題。這表明我國房地產(chǎn)市場(chǎng)還不夠成熟和完善，政府監(jiān)管還存在缺位。近兩年，席卷全球的新冠肺炎疫情對(duì)我國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)形成較大阻力，房地產(chǎn)行業(yè)更是處于關(guān)鍵的調(diào)整時(shí)期。筆者希望通過本文全面梳理和分析政府市場(chǎng)監(jiān)管權(quán)的行使，從而完善政府監(jiān)管的效果，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康、有序發(fā)展。
二、問題分析：房地產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)管的不足
明確政府市場(chǎng)監(jiān)管的責(zé)任，需要處理好市場(chǎng)和政府的關(guān)系。凡是市場(chǎng)能解決的問題，都應(yīng)靠市場(chǎng)自身的調(diào)節(jié)來解決，政府不應(yīng)去干涉。面對(duì)市場(chǎng)中存在的問題，必須明確政府該管什么、不該管什么，以及怎么去管。這些問題如果不處理好，政府的市場(chǎng)監(jiān)管就會(huì)出現(xiàn)偏差。這會(huì)導(dǎo)致政府與市場(chǎng)關(guān)系的惡化，甚至?xí)?dǎo)致市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)的全面失靈。在實(shí)踐中，地方政府對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)的監(jiān)管，通常會(huì)出現(xiàn)三方面的問題，分別是監(jiān)管的錯(cuò)位、越位和缺位。
(一)房地產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)管的錯(cuò)位
市場(chǎng)監(jiān)管錯(cuò)位體現(xiàn)為，在監(jiān)管權(quán)行使過程中，部分政府官員為謀求政績(jī)，濫用手中權(quán)力。較為常見的形式是政府某些官員尋租以及“地王”現(xiàn)象。按照房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)時(shí)序的不同，可以將我國房地產(chǎn)市場(chǎng)分為一級(jí)市場(chǎng)、二級(jí)市場(chǎng)、三級(jí)市場(chǎng)。作為最核心的市場(chǎng)，一級(jí)市場(chǎng)又稱土地市場(chǎng)，是指國家土地管理機(jī)構(gòu)身兼土地所有者與管理者雙重身份，作為市場(chǎng)主體，將土地的使用權(quán)出讓給土地使用者的市場(chǎng)。一級(jí)市場(chǎng)最明顯的特征是主體身份的雙重性、資源的計(jì)劃性、市場(chǎng)的壟斷性、產(chǎn)權(quán)變動(dòng)的單向性。在整個(gè)一級(jí)市場(chǎng)中，政府具有絕對(duì)的主導(dǎo)地位，土地使用者參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的前提是必須受到出讓價(jià)格的限制和約束。眾所周知，房地產(chǎn)市場(chǎng)處于土地市場(chǎng)的下游，深受土地市場(chǎng)價(jià)格的影響。顯然，地方各級(jí)政府也意識(shí)到了這一點(diǎn)，始終牢牢管控至關(guān)重要的土地增量供給。
1.行政權(quán)力尋租影響公信力。政府某些官員尋租，被稱為“看不見的腳”，主要指權(quán)力機(jī)關(guān)的工作人員借助政府保護(hù)實(shí)施轉(zhuǎn)移財(cái)富的活動(dòng)。政府某些官員尋租行為危害巨大，不僅嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且致使社會(huì)長(zhǎng)期處于低效運(yùn)行狀態(tài)。有學(xué)者形容政府某些官員尋租行為是典型的“看不見的腳”踩了“看不見的手”。典型表現(xiàn)為社會(huì)資源的極大浪費(fèi)、市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行受阻、社會(huì)財(cái)富產(chǎn)出大幅減少、社會(huì)道德滑坡現(xiàn)象出現(xiàn)。
當(dāng)前，國土資源系統(tǒng)反腐形勢(shì)嚴(yán)峻，紀(jì)委監(jiān)委網(wǎng)信息顯示，2019年全國有5個(gè)省和自治區(qū)共8名國土資源系統(tǒng)高官落馬，其中1名正廳級(jí)、4名副廳級(jí)。這些落馬的官員都與土地尋租有千絲萬縷的聯(lián)系?？梢?，政府某些官員尋租具有極其嚴(yán)重的危害性，而這背后最大的受害者必然是老百姓。權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是依法治國的先鋒與表率，絕對(duì)不能是“斂財(cái)機(jī)器”。因此，絕對(duì)不能允許這種有損政府公信力的行為存在。
2.“地王”頻現(xiàn)打破發(fā)展布局。
各級(jí)政府為了在最短時(shí)間內(nèi)獲得政績(jī)，以達(dá)到本地經(jīng)濟(jì)效益與政治效益雙豐收的目的，通常會(huì)突破以往的資源配置方式以及城市規(guī)劃的原有布局，助推某一地段的地價(jià)一升再升，其典型表現(xiàn)便是全國各地不斷刷新記錄的“地王”。土地交易與流轉(zhuǎn)，通常采用拍賣、招標(biāo)與掛牌等競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，但看似公平的機(jī)制背后其實(shí)暗藏玄機(jī)，造成城市貧富差距進(jìn)一步拉大，社會(huì)矛盾越發(fā)尖銳。這必然會(huì)破壞城市均衡發(fā)展的目標(biāo)，背離國家用宏觀調(diào)控穩(wěn)定房?jī)r(jià)的初衷。
其一，經(jīng)濟(jì)層面的危害：包括帶動(dòng)房?jī)r(jià)惡性上漲、引發(fā)通貨膨脹、觸發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)等。試想，如果中國的房地產(chǎn)市場(chǎng)，如二十世紀(jì)七十、八十年代的日本般，在快速上漲后，出現(xiàn)連續(xù)十年的低迷下跌，必然導(dǎo)致一大批房地產(chǎn)開發(fā)商陷入嚴(yán)重虧損的境地，甚至因此而破產(chǎn)。這會(huì)嚴(yán)重影響金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行與經(jīng)營，導(dǎo)致不良資產(chǎn)的激增。銀行資金鏈斷裂，勢(shì)必會(huì)影響其他行業(yè)資金供應(yīng)，整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)也會(huì)大受影響。
其二，社會(huì)層面的危害：最直接的表現(xiàn)是不利于城市居民住房問題的有效解決。我國的住房保障體系還不夠完善與健全，還有許多已經(jīng)實(shí)施的保障措施觸及不到的地方。許多城市中低收入者依舊是望房興嘆，這一部分人的住房問題如果不能得到解決，將不利于社會(huì)的健康與穩(wěn)定。
其三，土地經(jīng)營管理的危害：包括加大土地資產(chǎn)管理難度與加劇市場(chǎng)監(jiān)管的失靈。馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)原理認(rèn)為，土地本身沒有價(jià)值，它只不過是自然的產(chǎn)物而已。然而，本文所提到的土地是蘊(yùn)含一定價(jià)值的，因?yàn)槠渲幸呀?jīng)包含物化的人類勞動(dòng)。
因此，土地作為一種商品，應(yīng)該遵循價(jià)值規(guī)律，其價(jià)格應(yīng)當(dāng)圍繞價(jià)值上下波動(dòng)。在實(shí)踐中，各地“地王”價(jià)格已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出價(jià)格的正常波動(dòng)范圍，是對(duì)價(jià)值規(guī)律的一種違背，使原本就較為困難的土地調(diào)控政策實(shí)施變得更加艱難。在實(shí)踐中，國家的多項(xiàng)調(diào)控措施效果并不明顯，其原因包括三個(gè)方面。一是地方政府處于政績(jī)或地方私利考慮，不愿意切斷財(cái)源。二是開發(fā)商因通過合法手段支付高額的土地出讓金獲得土地后，為了保證自己利益不受損害，會(huì)想方設(shè)法阻止地價(jià)下跌。三是房產(chǎn)投資人士為了維護(hù)自身權(quán)益，不接受地價(jià)和房?jī)r(jià)的下跌。由此可見，徹底解決“地王”問題仍有一定的困難。
(二)房地產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)管的越位
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，為了更充分理解政府的職能，必須明確政府與市場(chǎng)的關(guān)系與邊界。北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)家張維迎教授曾提出：“好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是指政府的歸政府、市場(chǎng)的歸市場(chǎng)。”這是迄今為止關(guān)于政府與市場(chǎng)兩者關(guān)系最清晰的表述。政府在處理與市場(chǎng)的關(guān)系時(shí)，要放權(quán)給市場(chǎng)，市場(chǎng)自身能夠解決的事應(yīng)該交由市場(chǎng)解決。
如何充分發(fā)揮“無形的手”和“有形的手”的作用，將 兩者有機(jī)結(jié)合起來，更好地服務(wù)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，這是政府需要解決的難題。然而，在實(shí)踐中，個(gè)別地方政府沒有充分發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)機(jī)制，而是違背市場(chǎng)規(guī)律，對(duì)于市場(chǎng)能夠解決的問題仍然加以干涉。對(duì)于國家出臺(tái)的房地產(chǎn)調(diào)控政策，當(dāng)其有利于地方GDP增長(zhǎng)、有利于體現(xiàn)政績(jī)時(shí)，地方政府大多會(huì)積極配合。反之，如果其觸及地方政府的權(quán)益，影響當(dāng)?shù)刎?cái)政收入，則大多會(huì)受到地方政府的消極抵制。為了維護(hù)自身的利益，許多地方政府先后出臺(tái)多種措施，保證房地產(chǎn)市場(chǎng)的運(yùn)行，如購房落戶、購房送補(bǔ)貼等。
(三)房地產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)管的缺位
房地產(chǎn)市場(chǎng)作為特殊的商品市場(chǎng)，是違法行為的多發(fā)地，需要政府以強(qiáng)制性手段予以規(guī)范。同時(shí)，房地產(chǎn)市場(chǎng)關(guān)乎國計(jì)民生，對(duì)其加以管理是政府公共職能的體現(xiàn)。保證中低收入群體擁有居住的場(chǎng)所是政府長(zhǎng)期堅(jiān)持的民生工程。但地方政府在落實(shí)具體政策時(shí)，時(shí)常與國家法律、法規(guī)、政策性文件相抵觸，這集中體現(xiàn)在政府法定期限內(nèi)的不作為。監(jiān)管缺位的原因很多，其中最重要的原因主要有兩個(gè)。
首先，重視程度不夠。政府主管部門工作人員由于自身專業(yè)技能與專業(yè)水平的限制，或者出于自身利益的考慮，對(duì)于出現(xiàn)的問題重視程度明顯不足。其次，政出多門現(xiàn)象嚴(yán)重。由于政府主管部門較多，分工不明確，部門間信息共享明顯不足，執(zhí)法過程中經(jīng)常出現(xiàn)互相推諉的現(xiàn)象。
三、路徑探尋：政府監(jiān)管對(duì)策與路徑選擇
(一)探討二元體系的市場(chǎng)監(jiān)管模式
當(dāng)前，世界范圍內(nèi)實(shí)施二元體系市場(chǎng)監(jiān)管模式最為成功的國家是美國。美國的經(jīng)濟(jì)體制與政治體制都具有高度發(fā)達(dá)性，采用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，并給予地方政府一定程度的自治權(quán)力。在對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督管理時(shí)，各級(jí)政府分工有序，各司其職。其中，宏觀調(diào)控政策的發(fā)布、實(shí)施、監(jiān)督由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)，房屋的稅收征稽則由州政府等地方政府完成。州政府的權(quán)力得以充分行使，在房屋監(jiān)管中居于核心地位。美國芝加哥大學(xué)教授、著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家貝克爾曾指出，美國房地產(chǎn)業(yè)體現(xiàn)了“大市場(chǎng)、小政府”的理念。以美國為代表的二元體系市場(chǎng)監(jiān)管模式具有以下特點(diǎn)：
其一，房地產(chǎn)金融系統(tǒng)完善。與世界其他國家不同，美國的住房信貸援助政策具有鮮明的特點(diǎn)，其形式為：在各州政府的統(tǒng)一支持下，整個(gè)美國的房地產(chǎn)金融市場(chǎng)被分為三個(gè)等級(jí)——一級(jí)市場(chǎng)為各種形式多樣的私營金融機(jī)構(gòu)，如商業(yè)銀行、住房抵押銀行、貸款協(xié)會(huì)等;二級(jí)市場(chǎng)即證券化市場(chǎng)，主要是聯(lián)邦住宅貸款抵押公司、州級(jí)住房抵押協(xié)會(huì)、聯(lián)邦金融抵押協(xié)會(huì)等金融機(jī)構(gòu)，這類市場(chǎng)最大的特征是集中將抵押貸款證券化;三級(jí)市場(chǎng)即保險(xiǎn)市場(chǎng)，目前在美國房地產(chǎn)金融體系中，保險(xiǎn)市場(chǎng)的地位逐年上升，發(fā)揮著越來越重要的作用，逐步成為核心成員。
其二，房地產(chǎn)稅收政策靈活多樣。美國的家庭住房信息系統(tǒng)十分完善，覆蓋方方面面，例如家庭成員的姓名、職業(yè)、收入及人均住房情況等，這些信息有助于相關(guān)機(jī)構(gòu)了解不同群體的住房需求，并采取相應(yīng)的改進(jìn)措施，同時(shí)也為房地產(chǎn)開發(fā)商選擇房屋結(jié)構(gòu)及房屋類型提供重要參考。在此基礎(chǔ)上，美國各級(jí)政府也會(huì)根據(jù)不同家庭的情況，采取一系列有針對(duì)性的稅收惠民措施，包括延期繳稅、免征稅款、減征稅款等。
四、余論
解決當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)遇到的問題，必須厘清政府監(jiān)管與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的邊界，明確政府的市場(chǎng)監(jiān)管與房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)節(jié)能否形成合力。當(dāng)前，我國的特殊國情決定了在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，一方面要充分發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)功能，鼓勵(lì)市場(chǎng)參與主體自由競(jìng)爭(zhēng)，另一方面又不能離開國家政策調(diào)控，要借助政府力量對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行必要的干預(yù)。筆者認(rèn)為，市場(chǎng)調(diào)節(jié)與政府干預(yù)各有優(yōu)勢(shì)，也都存在一定程度的缺陷與不足。找到兩者最佳的契合點(diǎn)，最大限度地發(fā)揮市場(chǎng)與政府各自的優(yōu)勢(shì)，是解決問題的關(guān)鍵所在。
房地產(chǎn)論文： 不確定性下房地產(chǎn)企業(yè)的柔性決策機(jī)制
一是明確職責(zé)。政府在監(jiān)管房地產(chǎn)市場(chǎng)的過程中，要明確監(jiān)管職責(zé)與監(jiān)管內(nèi)容，盡量避免錯(cuò)位、越位、缺位的發(fā)生。二是理順關(guān)系。應(yīng)當(dāng)明確政府與市場(chǎng)的關(guān)系，既要充分發(fā)揮政府的調(diào)節(jié)功能，使政府能夠真正服務(wù)于市場(chǎng)，又要管好政府這雙手，減少不必要的干預(yù)，加快政府職能轉(zhuǎn)變。筆者希望通過本文的研究，為我國政府市場(chǎng)監(jiān)管權(quán)的行使提供借鑒，從而為各級(jí)政府規(guī)范市場(chǎng)、平抑房?jī)r(jià)、保障住房提供理論支持與實(shí)踐參考，最終為我國房地產(chǎn)市場(chǎng)的改革提供更大幫助。
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作者：金鵬偉
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