摘要：本文運(yùn)用傾向得分匹配法和雙重差分面板固定效應(yīng)模型，實(shí)證檢驗(yàn)混合所有制改革的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)及其與社會(huì)動(dòng)機(jī)之間的關(guān)系。研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)，地方混合所有制改革提高了國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)績(jī)效，但這種經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)在壟斷程度較高的企業(yè)不存在;地方混合所有制改革的經(jīng)濟(jì)效率改善與企業(yè)軟預(yù)算約束呈負(fù)相關(guān)，且在壟斷型、管理層持股較多和規(guī)模較大的國(guó)有企業(yè)中影響更大;與中央企業(yè)相反，地方國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)與社會(huì)動(dòng)機(jī)之間存在倒U型的非線性聯(lián)動(dòng)關(guān)系，且僅在壟斷程度較高和規(guī)模較大的國(guó)有企業(yè)中顯著。
關(guān)鍵詞：中國(guó)式分權(quán);混合所有制;改革動(dòng)機(jī);地方政府
一、引言
發(fā)軔于20世紀(jì)70年代末的全球分權(quán)化改革浪潮推動(dòng)了國(guó)有企業(yè)改制和管制放松的權(quán)力下放，在大幅降低中央政府經(jīng)濟(jì)政策權(quán)威的同時(shí)賦予了地方政府更多的經(jīng)濟(jì)發(fā)展主動(dòng)權(quán)[1]。作為最大的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)以地方政府為主體推進(jìn)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革，致力于促進(jìn)當(dāng)?shù)貒?guó)有企業(yè)改革和地方官僚機(jī)構(gòu)合理化，由此形成一套有別于東歐國(guó)家和蘇聯(lián)經(jīng)歷的市場(chǎng)自由化替代方案——地方政府公司化(LocalStateCorporatism)。它促使地方政府為GDP增長(zhǎng)率等可量化目標(biāo)而相互競(jìng)爭(zhēng)，像區(qū)域性企業(yè)集團(tuán)的總部一樣運(yùn)作，并允許強(qiáng)有力的地方政府干預(yù)，但需地方官員在做出經(jīng)濟(jì)決策時(shí)兼顧社會(huì)需求[2]。
實(shí)際上，中國(guó)20世紀(jì)80年代初的地方分權(quán)政策開(kāi)始賦予地方政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的權(quán)力，促使地方政府為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而展開(kāi)地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)，并進(jìn)一步引發(fā)地方國(guó)有企業(yè)改制[3]。在理論中，作為一種由政府推動(dòng)的政治性決策行為，混合所有制改革的政策目標(biāo)勢(shì)必與政府的改革動(dòng)機(jī)緊密相連，其他的影響因素往往處于從屬地位，且只有通過(guò)影響政府官員的成本和收益才能間接地影響企業(yè)改制的可能性[4]。這意味著在中國(guó)式分權(quán)背景下，混合所有制改革的目標(biāo)將受到政府官員個(gè)人收益的影響。那么，地方政府推動(dòng)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的動(dòng)機(jī)是什么?
這些動(dòng)機(jī)又是如何相互作用的?怎樣的改革次序才能取得更好的政策效果?回顧以往的相關(guān)研究成果，學(xué)術(shù)界對(duì)國(guó)有企業(yè)改革動(dòng)機(jī)的研究頗多，但仍沒(méi)有達(dá)成一致的意見(jiàn)。較早的研究來(lái)自郭凱和姚洋(2004)[5]，他們檢驗(yàn)5種國(guó)有企業(yè)改制成因的假說(shuō)，發(fā)現(xiàn)僅有企業(yè)效率的改進(jìn)在改制決策中不起作用。此后，相關(guān)的研究主要圍繞兩個(gè)方向展開(kāi)：
一方面，部分學(xué)者重點(diǎn)針對(duì)企業(yè)改制的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)和社會(huì)動(dòng)機(jī)進(jìn)行深入探討[6][7][8]，曹廷求和崔龍(2010)認(rèn)為2003~2008年我國(guó)國(guó)有企業(yè)改制的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)明顯[9];另一方面，不少學(xué)者從財(cái)政效益及財(cái)政分權(quán)角度詮釋國(guó)有企業(yè)改制的動(dòng)機(jī)。韓朝華和戴慕珍(2008)檢驗(yàn)我國(guó)企業(yè)改制對(duì)政府財(cái)政收入的影響，發(fā)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)重組顯著提高了改制企業(yè)的納稅水平和創(chuàng)稅效率，符合政府主體追求財(cái)政效益最大化的本性[4]。湯玉剛(2011)進(jìn)一步證明財(cái)政壓力是企業(yè)改制的必要條件[10]。賴(lài)海榕(2005)則發(fā)現(xiàn)財(cái)政平衡能力影響地方經(jīng)濟(jì)的民營(yíng)化，認(rèn)為改革進(jìn)程的地區(qū)間差異是預(yù)算約束硬化程度的地區(qū)間差異造成的[11]。顯然，已有研究在國(guó)有企業(yè)改制動(dòng)機(jī)上未能達(dá)成共識(shí)的原因可能在于：
一是中央企業(yè)和地方國(guó)有企業(yè)歸屬于不同層級(jí)政府管理，且在分權(quán)化背景下，地方國(guó)有企業(yè)混合所有制改革各種動(dòng)機(jī)之間的關(guān)系比中央企業(yè)更加復(fù)雜，因?yàn)樵谝刭Y源優(yōu)化配置過(guò)程中不同層級(jí)政府的關(guān)系定位影響到“混合所有制”治理結(jié)構(gòu)的形成[12];二是事前的選擇性偏差，政府存在某些傾向而優(yōu)先選擇部分國(guó)有企業(yè)改制，進(jìn)而造成政策效應(yīng)評(píng)估出現(xiàn)偏差;三是以往研究的樣本大多集中于1995~2003年，對(duì)國(guó)資委成立以來(lái)國(guó)有企業(yè)改革動(dòng)機(jī)的研究較少。區(qū)別于已有文獻(xiàn)，本文主要基于2003~2018年國(guó)有上市公司股權(quán)交易數(shù)據(jù)，采用傾向得分匹配法和雙重差分面板固定效應(yīng)模型，分析在中國(guó)式分權(quán)制度框架下我國(guó)地方國(guó)有企業(yè)改制的政策效應(yīng)，并與中央企業(yè)進(jìn)行對(duì)比分析，進(jìn)而為地方政府推進(jìn)混合所有制改革的動(dòng)機(jī)提供證據(jù)。
二、理論分析與研究假說(shuō)
中國(guó)制度是一個(gè)地方分權(quán)的權(quán)威主義制度，其特點(diǎn)是“政治集權(quán)”和“經(jīng)濟(jì)分權(quán)”，即中央政府控制人事，而地方政府是經(jīng)濟(jì)的主體[13]。前者將相對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效的晉升考核制度作為激勵(lì)手段，促使地方政府不斷追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);后者則賦予地方政府必要的資源支配權(quán)，以保障該激勵(lì)手段的有效性，這也是中國(guó)式分權(quán)的核心內(nèi)涵[14][15]。
(一)分權(quán)化與混合所有制改革的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)自中國(guó)財(cái)政分權(quán)化改革以來(lái)，地方政府預(yù)算約束被大大強(qiáng)化，有效激發(fā)了地方政府追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入的積極性。地方政府賦予其控制的經(jīng)濟(jì)單位更多的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和更大的剩余利潤(rùn)索取權(quán)，以增加地方財(cái)政收入[16]。如果地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與地方官員的職位晉升直接掛鉤時(shí)，上述的激勵(lì)作用更大，這實(shí)質(zhì)上是源于一種基于上級(jí)政府評(píng)價(jià)的“自上而下的標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”[17]。
根據(jù)委托-代理理論，政績(jī)考核指標(biāo)導(dǎo)向使地方政府面臨一個(gè)來(lái)自中央政府的多任務(wù)委托合同，既包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、稅收增加等經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，又包括社會(huì)穩(wěn)定、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)目標(biāo)。由于信息不對(duì)稱(chēng)和監(jiān)督成本較高，委托人(中央政府)經(jīng)常把GDP、就業(yè)率等作為考核地方官員的主要依據(jù)[18]。
同時(shí)，干部考核制度使地方官員對(duì)上述晉升標(biāo)準(zhǔn)的期望非常穩(wěn)定，而組織部的存在則進(jìn)一步加強(qiáng)了地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和相互競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力[19]。作為地方政府出資興辦或?qū)嶋H控制的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，地方國(guó)有企業(yè)往往是地方經(jīng)濟(jì)的支柱，理所當(dāng)然地成為地方政府干預(yù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的重要工具[20]，其發(fā)展往往不受融資約束的限制[21]。隨著財(cái)政分權(quán)化改革的推進(jìn)，地方政府對(duì)地方國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)狀況的關(guān)注度越來(lái)越高，進(jìn)而促使國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)效率的提升[22]。
可見(jiàn)，財(cái)政分權(quán)通過(guò)硬化地方政府預(yù)算約束迫使地方政府官員不斷推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，以便在地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)中勝出，達(dá)到職業(yè)晉升的目的，而尋求地方經(jīng)濟(jì)資源控制已成為實(shí)現(xiàn)上述通道的重要支撐。那么，分權(quán)化帶來(lái)的地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)又是如何推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改制的呢?一方面，盡管分稅制改革表面上具有財(cái)政集權(quán)的特征，但在考慮地方政府的轉(zhuǎn)移支付和預(yù)算外收入后，改革開(kāi)放以來(lái)形成的財(cái)政分權(quán)化趨勢(shì)并沒(méi)有改變[23]。
同時(shí)，分稅制改革還強(qiáng)化了地方政府的預(yù)算約束，為其財(cái)政收支平衡帶來(lái)巨大的壓力。更為重要的是，分權(quán)治理結(jié)構(gòu)下地方政府有動(dòng)機(jī)參與財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)(如為吸引外國(guó)資本而進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資)，這大大增加了政府援助國(guó)有企業(yè)的機(jī)會(huì)成本，使地方政府不再有激勵(lì)向虧損的國(guó)有企業(yè)提供支持，繼而形成所謂的“市場(chǎng)維持型聯(lián)邦主義”[24]。另一方面，隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的日趨激烈，國(guó)有企業(yè)的獲利能力比非國(guó)有企業(yè)更差，且由于虧損越來(lái)越嚴(yán)重，已日益成為地方財(cái)政的“包袱”。
為維持財(cái)政收支平衡，地方政府只好采取“甩包袱”的策略——推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改制。因此，在經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)下，地方政府預(yù)算約束硬化可能會(huì)強(qiáng)化地方國(guó)有企業(yè)預(yù)算約束，進(jìn)而提高其經(jīng)營(yíng)績(jī)效。為此，本文提出研究假說(shuō)1：在中國(guó)式分權(quán)背景下，地方國(guó)有企業(yè)混合所有制改革能提高企業(yè)的經(jīng)營(yíng)績(jī)效，且存在預(yù)算軟約束的地方國(guó)有企業(yè)的改革效果更好，即經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)占主導(dǎo)地位。
三、研究設(shè)計(jì)
(一)傾向得分匹配
混合所有制改革可看作是政府對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行的一項(xiàng)政策實(shí)驗(yàn)，但由于地方政府官員干預(yù)改革，直接估計(jì)非隨機(jī)國(guó)有企業(yè)改制樣本存在選擇性偏差。為此，本文采用傾向得分匹配方法(PSM)，在對(duì)照組中尋找與改制企業(yè)相似的樣本進(jìn)行比較，具體做法是采用核匹配方法(KernelMatching)逐年匹配，為各年份的處理組找到匹配的虛擬對(duì)照組。同時(shí)，考慮到樣本中中央企業(yè)改制的數(shù)量較少，借鑒劉曄等(2016)的做法，在每年匹配中仍將往年成功改制的企業(yè)樣本做放回抽樣處理[29]。
此外，為盡可能滿(mǎn)足可忽略性假設(shè)①，根據(jù)以往相關(guān)文獻(xiàn)及使R2最大化的原則，選用資產(chǎn)收益率、軟預(yù)算約束、管理費(fèi)用率、冗員率、行業(yè)集中度、地區(qū)市場(chǎng)化程度、管理層持股比例、企業(yè)規(guī)模、資產(chǎn)負(fù)債率、企業(yè)年齡、總資產(chǎn)增長(zhǎng)率等作為匹配變量(協(xié)變量)。由于地方政府主要依據(jù)上一期的企業(yè)特征選取國(guó)有企業(yè)進(jìn)行改制，因而對(duì)上述變量均作滯后一期處理。
(二)雙重差分面板固定效應(yīng)模型由于地方政府可能依據(jù)不可觀察且不隨時(shí)間而改變的變量來(lái)選擇國(guó)有企業(yè)改制，我們將處理組與對(duì)照組直接進(jìn)行比較會(huì)產(chǎn)生異質(zhì)性偏差?？紤]到國(guó)有企業(yè)改制的時(shí)間不一致，本文借鑒Becketal.(2010)的做法[30]，采用雙重差分面板固定效應(yīng)模型來(lái)估計(jì)政策效應(yīng)。
四、實(shí)證結(jié)果及分析
(一)描述性統(tǒng)計(jì)與相關(guān)性分析。
全樣本cpriv的均值為0.094，說(shuō)明發(fā)生改制的樣本國(guó)有企業(yè)占9.4%，6.6%的樣本企業(yè)具有軟預(yù)算約束。redundancy的均值為-0.630，意味著樣本企業(yè)的冗員情況并不嚴(yán)重。按樣本企業(yè)是否發(fā)生混合所有制改革分成兩組并進(jìn)行比較，結(jié)果顯示絕大部分變量的均值均存在顯著差異。
五、穩(wěn)健性檢驗(yàn)
(一)改變PSM匹配方法及比例因不同的PSM匹配方法和比例帶來(lái)不一樣的匹配樣本和匹配質(zhì)量，進(jìn)而影響回歸結(jié)果的可靠性，因而我們將核匹配改為1:1和1:5的最近鄰匹配進(jìn)行檢驗(yàn)，回歸結(jié)果依然穩(wěn)健①。
(二)改變被解釋變量的度量指標(biāo)本文采用資產(chǎn)報(bào)酬率(ROTAR)、資本保值增值率(cappresv)、凈資產(chǎn)收益率(ROE)替代原來(lái)的資產(chǎn)收益率(ROA)來(lái)衡量改制的企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效，并沿用前文的控制變量重新對(duì)模型進(jìn)行回歸。結(jié)果顯示，地方國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的動(dòng)機(jī)檢驗(yàn)結(jié)果絕大部分與前文保持一致，只有當(dāng)被解釋變量為cappresv和ROE時(shí)，冗員率與政策效應(yīng)之間的非線性關(guān)系不顯著，但相關(guān)系數(shù)的符號(hào)依然為負(fù)。
(三)改變考察期為避免2008年外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境劇烈變化帶來(lái)的外生影響，我們將考察期縮短為2003~2008年，發(fā)生改制的地方國(guó)有企業(yè)由87家變?yōu)?6家。對(duì)上述樣本重新進(jìn)行檢驗(yàn)后發(fā)現(xiàn)，改制依然對(duì)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)績(jī)效具有顯著影響，相關(guān)影響因素的作用效果與前文的回歸結(jié)果相一致。
經(jīng)濟(jì)論文投稿刊物：《商業(yè)經(jīng)濟(jì)研究》創(chuàng)刊于1982年，是原國(guó)家商業(yè)部創(chuàng)辦的國(guó)家一級(jí)商業(yè)經(jīng)濟(jì)類(lèi)學(xué)術(shù)期刊，是我國(guó)商貿(mào)流通領(lǐng)域的重要學(xué)術(shù)陣地。期刊創(chuàng)辦30余年，為傳播商業(yè)前沿理論、促進(jìn)流通創(chuàng)新發(fā)展、推動(dòng)商貿(mào)流通變革發(fā)揮了重要作用，在行業(yè)內(nèi)和學(xué)界具有重要影響力。
圍繞上述的研究結(jié)論，本文對(duì)分權(quán)化制度背景下推進(jìn)地方國(guó)有企業(yè)混合所有制改革提出以下的幾點(diǎn)政策建議。
(1)強(qiáng)調(diào)混合所有制改革的分類(lèi)推進(jìn)，充分激發(fā)地方政府的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)。按照目前國(guó)有企業(yè)的分類(lèi)，商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)因以增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值為主要目標(biāo)，地方政府在推進(jìn)地方商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)開(kāi)展混合所有制改革時(shí)應(yīng)強(qiáng)調(diào)其經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)，而對(duì)公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)應(yīng)以社會(huì)動(dòng)機(jī)為主導(dǎo)。
(2)降低軟預(yù)算約束的負(fù)面影響，重點(diǎn)選取特定企業(yè)優(yōu)先改革。從預(yù)算軟約束與混合所有制改革的關(guān)系看，地方政府可優(yōu)先選取競(jìng)爭(zhēng)型、管理層持股比例較低和規(guī)模較小的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行混合所有制改革，以降低其軟預(yù)算約束對(duì)經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)的負(fù)面影響。
(3)權(quán)衡經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)和社會(huì)動(dòng)機(jī)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定兼得。為將社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題的影響降到最低，以更好地發(fā)揮混合所有制改革的經(jīng)濟(jì)效率促進(jìn)作用，地方政府應(yīng)依據(jù)國(guó)有企業(yè)的冗員率水平的不同，優(yōu)先選取特定企業(yè)進(jìn)行混合所有制改革(如優(yōu)先在壟斷程度較高和規(guī)模較大的地方國(guó)有企業(yè)中選取冗員率處于均值水平的企業(yè)進(jìn)行混合所有制改革)，以實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)績(jī)效獲得最大程度的改善。
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作者：梁永福1，杜巨瀾2，陳林3
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