以央行票據(jù)發(fā)行兌付為特征的全國(guó)農(nóng)村信用社改革于2003年啟動(dòng)，2010年末基本完成。人民銀行主導(dǎo)的這一輪農(nóng)村信用社改革主要目的是“花錢(qián)買(mǎi)機(jī)制”，經(jīng)過(guò)各方的努力改革取得了階段性成果，全國(guó)農(nóng)信社系統(tǒng)實(shí)力顯著提升，經(jīng)營(yíng)的可持續(xù)性增強(qiáng)?？陀^評(píng)估上一輪農(nóng)村信用社系統(tǒng)改革的實(shí)施效果，認(rèn)真分析當(dāng)前農(nóng)村信用社在體制機(jī)制上仍存在的一些深層次問(wèn)題，對(duì)明確下一步農(nóng)村信用社改革的路徑具有重要意義。
上一輪深化農(nóng)村信用社改革以2003年6月國(guó)務(wù)院出臺(tái)《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》（國(guó)發(fā)[2003]15號(hào)）為啟動(dòng)標(biāo)志，云南省等21個(gè)省被第二批納入改革試點(diǎn)范圍。從2005年二季度開(kāi)始，云南省129個(gè)縣（市區(qū)）農(nóng)村信用聯(lián)社按照核定額度，共認(rèn)購(gòu)專(zhuān)項(xiàng)中央銀行票據(jù)16億元。同時(shí)，成立云南省農(nóng)村信用社聯(lián)合社，各縣（市、區(qū)）組建以縣聯(lián)社為主體的統(tǒng)一法人等改革措施不斷推進(jìn)；大力開(kāi)展增資擴(kuò)股、理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系；清理農(nóng)村信用社債務(wù)，給予稅收優(yōu)惠等支撐措施有效實(shí)施。到2007年年中，全省農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)狀況大幅改善，專(zhuān)項(xiàng)央行票據(jù)的兌付條件日益成熟。從2007年三季度開(kāi)始到2009年末，全省129個(gè)縣（市）農(nóng)村信用聯(lián)社（含已改制的農(nóng)村合作銀行，下同）完成了專(zhuān)項(xiàng)票據(jù)兌付工作，共獲得資金支持16.79億元，其中含專(zhuān)項(xiàng)票據(jù)利息7948.2萬(wàn)元。
通過(guò)央行票據(jù)的發(fā)行兌付，云南省農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)工作取得了階段性成果，信用社經(jīng)營(yíng)管理步入良性發(fā)展軌道。一是法人治理結(jié)構(gòu)初步形成。各縣（市）聯(lián)社按照新的產(chǎn)權(quán)形式，逐步建立了社員代表大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)營(yíng)管理層（三會(huì)一層），完善了社員代表、理事、監(jiān)事的產(chǎn)生辦法及三會(huì)一層的議事規(guī)則，決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互制衡的管理架構(gòu)基本成型。二是股權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，股本實(shí)力增強(qiáng)。云南省農(nóng)村信用社采取“轉(zhuǎn)、補(bǔ)、退”等多種方式積極穩(wěn)妥地進(jìn)行處置歷史舊股金，吸收各類(lèi)投資主體入股農(nóng)村信用社。2010年以來(lái)，已將20.16億元的資格股全部轉(zhuǎn)化為投資股，股本金的質(zhì)量和穩(wěn)定性得到提高。2011年末，全省農(nóng)村信用社股本金總額達(dá)到75.13億元，比2006增長(zhǎng)1.97倍，其中法人股金額占比22.65%、自然人股金額占比77.35%，股本結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。三是歷史包袱得到化解，資產(chǎn)質(zhì)量不斷提高。專(zhuān)項(xiàng)票據(jù)資金置換了云南省農(nóng)村信用社13.51億元不良貸款和2.48億元的歷年掛賬虧損。隨著各項(xiàng)改革試點(diǎn)政策的實(shí)施，云南省農(nóng)村信用社信貸資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步化解，資產(chǎn)質(zhì)量不斷提高。截至2011年末，全省農(nóng)村信用社五級(jí)分類(lèi)不良貸款余額61.13億元，不良貸款率3.14%，比2006年下降5.03個(gè)百分點(diǎn)。四是資金實(shí)力穩(wěn)步增強(qiáng)，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力明顯提升。2011年末，云南省農(nóng)村信用社資產(chǎn)總額達(dá)到3704.55億元，是2006年的2.8倍；資本充足率達(dá)到12.55%，比2006年增加3.1個(gè)百分點(diǎn)。撥備覆蓋率達(dá)到152.7%，是2006年的7.6倍，自身抵御經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)能力明顯增強(qiáng)。五是業(yè)務(wù)規(guī)模迅速擴(kuò)大，支農(nóng)主力軍作用突出。2011年末，云南省農(nóng)村信用社各項(xiàng)存、貸款余額為3166.97億和1946.52億元，分別是2006年末的3.2倍和3.1倍，占全省金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)存、貸款余額的34.19%和20.62%。2011年全省信用社實(shí)現(xiàn)凈利潤(rùn)37.17億元，比2006年增加了34.93億元，盈利能力明顯提升。農(nóng)村信用社堅(jiān)持服務(wù)“三農(nóng)”導(dǎo)向，2011年末涉農(nóng)貸款余額1402億元，占全省金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款總量的33.4％，農(nóng)村金融主力軍作用明顯。
總體來(lái)看，專(zhuān)項(xiàng)央行票據(jù)的發(fā)行和兌付推動(dòng)了農(nóng)村信用社完善法人治理結(jié)構(gòu)，農(nóng)村信用社的現(xiàn)代企業(yè)治理框架在形式上已經(jīng)形成。票據(jù)兌付幫助信用社消化了歷史包袱，農(nóng)村信用社發(fā)展進(jìn)入快車(chē)道。
央行票據(jù)的發(fā)行兌付，雖然促進(jìn)了農(nóng)村信用社改革發(fā)展，但并未全部解決深層次的體制機(jī)制問(wèn)題，主要有以下幾個(gè)方面。
目前，云南省農(nóng)村信用社雖然建立了理事會(huì)（董事會(huì)）、監(jiān)事會(huì)、社員代表大會(huì)和經(jīng)營(yíng)管理層的治理結(jié)構(gòu)，但從運(yùn)行效果看，相關(guān)機(jī)構(gòu)沒(méi)有起到應(yīng)有的作用。按照“三會(huì)一層”的制度設(shè)計(jì)，社員代表大會(huì)是信用聯(lián)社的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，但由于“社外”社員代表對(duì)金融工作不熟悉，特別是農(nóng)村社員對(duì)企業(yè)管理非常陌生，參加社員大會(huì)過(guò)程中難以實(shí)施具體
決策行為。如師宗縣農(nóng)村信用社2011年股金約4287萬(wàn)元，股東314戶，法人股東極少，僅2戶，法人股東極少，股東整體能力素質(zhì)有限，股東大會(huì)進(jìn)行重大決策的功能很難發(fā)揮。而持有農(nóng)村信用社股份的經(jīng)營(yíng)管理人員則熟悉具體的經(jīng)營(yíng)運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)則，在經(jīng)營(yíng)管理決策中的主導(dǎo)作用非常強(qiáng)，“三會(huì)一層”有演變?yōu)閮?nèi)部人控制的風(fēng)險(xiǎn)。同樣，監(jiān)事會(huì)缺乏對(duì)理事會(huì)、管理層行為的監(jiān)督制衡手段，其相互約束和相互制衡的管理機(jī)制難以到位。因而，“三會(huì)一層”的架構(gòu)在形式上符合了現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的要求，但社員大會(huì)、監(jiān)事會(huì)實(shí)際作用發(fā)揮有限，經(jīng)營(yíng)管理層發(fā)揮著實(shí)際的主導(dǎo)作用。
云南省農(nóng)村信用社目前要接受省領(lǐng)導(dǎo)，以及當(dāng)?shù)厝嗣胥y行、銀監(jiān)局的監(jiān)督管理，還要接受省財(cái)政廳對(duì)各級(jí)農(nóng)村信用社財(cái)務(wù)、經(jīng)營(yíng)管理情況和主要負(fù)責(zé)人薪酬制度等方面的檢查，形成金融辦、人行、銀監(jiān)和省財(cái)政廳“四龍治水”局面。由于管理機(jī)構(gòu)過(guò)多，職能交叉、權(quán)責(zé)不清，客觀上造成對(duì)農(nóng)村信用社的檢查過(guò)多，且標(biāo)準(zhǔn)不一，讓農(nóng)村信用社無(wú)所適從。過(guò)多的行政干預(yù)制約了信用社經(jīng)營(yíng)的自主性，信用社的業(yè)務(wù)開(kāi)展日益以嚴(yán)格的內(nèi)部考核及外部監(jiān)管要求為中心，容易造成隱性不良貸款的不實(shí)反映，增加農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。
省聯(lián)社是改革的產(chǎn)物，作為行業(yè)管理機(jī)構(gòu)本應(yīng)承擔(dān)it系統(tǒng)建設(shè)、產(chǎn)品研發(fā)、清算結(jié)算等行業(yè)服務(wù)職能，但省聯(lián)社對(duì)農(nóng)村信用社的管理涵蓋了各縣聯(lián)社（農(nóng)村合作銀行）主要領(lǐng)導(dǎo)的提名、內(nèi)部改革方案、發(fā)展規(guī)劃、年度目標(biāo)、財(cái)務(wù)管理、資金調(diào)配、信貸規(guī)模切塊等各個(gè)方面，其集權(quán)管理模式弱化了基層農(nóng)信社的法人自主權(quán)，也導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)管理層不重視對(duì)股東的責(zé)任，形成“重上級(jí)指標(biāo)，輕內(nèi)部管理，重對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，輕對(duì)股東負(fù)責(zé)”的短期行為，不利于基層農(nóng)村信用社的可持續(xù)發(fā)展，更難以保證股東利益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 （四）對(duì)農(nóng)村信用社進(jìn)一步改革的定位不清，單純追求組織形式升級(jí)的傾向明顯
央票考核兌付的階段性工作完成后，是堅(jiān)持合作制還是搞徹底的股份制，是保持縣級(jí)法人機(jī)構(gòu)穩(wěn)定還是組建大的農(nóng)村商業(yè)銀行，農(nóng)村信用社下一步改革方面不明確。省、省聯(lián)社不斷爭(zhēng)取設(shè)立大一統(tǒng)的省級(jí)農(nóng)村商業(yè)銀行，銀監(jiān)部門(mén)力推農(nóng)信聯(lián)社轉(zhuǎn)制為農(nóng)村合作銀行，農(nóng)村合作銀行改制為農(nóng)村商業(yè)銀行。農(nóng)村合作銀行順利改制為農(nóng)村商業(yè)銀行后自身將難以享受較低的存款準(zhǔn)備金、資本充足率等扶持政策，其轉(zhuǎn)制的積極性并不高。并且，農(nóng)村信用社在支持“三農(nóng)”、民生方面具有明顯的比較優(yōu)勢(shì)，在其向農(nóng)商行轉(zhuǎn)制過(guò)程后，出于財(cái)務(wù)利潤(rùn)的考慮，原有的服務(wù)“三農(nóng)”、民生類(lèi)業(yè)務(wù)乃至機(jī)構(gòu)可能面臨較大幅度的調(diào)整，金融服務(wù)“三農(nóng)”的力度有明顯弱化的風(fēng)險(xiǎn)。
一是少數(shù)民族地區(qū)行社經(jīng)營(yíng)狀況較差。在全省農(nóng)村信用社盈利能力明顯改善的背景下，2011年，仍有怒江州瀘水縣等24個(gè)少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村信用社的資產(chǎn)利潤(rùn)率同比下降，且低于同期全國(guó)平均水平。二是自然災(zāi)害的頻發(fā)對(duì)部分地區(qū)農(nóng)村信用社的資產(chǎn)質(zhì)量造成較大影響。近幾年來(lái)，云南省干旱、地震等自然災(zāi)害頻發(fā)，在農(nóng)村擔(dān)保體系不健全、缺少有效的風(fēng)險(xiǎn)分散和保障機(jī)制的前提下，因?yàn)?zāi)形成的經(jīng)濟(jì)社會(huì)損失直接或間接地影響到農(nóng)村信用社的資產(chǎn)質(zhì)量。特別是邊遠(yuǎn)民族地區(qū)，因農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性特征更為突出，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村信用社資產(chǎn)質(zhì)量因?yàn)?zāi)受損程度較大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2010年，云南省農(nóng)村信用社因旱災(zāi)形成的不良資產(chǎn)達(dá)23.2億元。此外，一些邊遠(yuǎn)、少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村信用社金融產(chǎn)品和服務(wù)方式較為單一，可持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力不足，很難滿足這些地區(qū)日益增長(zhǎng)的“三農(nóng)”金融服務(wù)需求。
一是支農(nóng)再貸款政策與存貸比控制的矛盾，銀監(jiān)部門(mén)在考核存貸比時(shí)將農(nóng)信社利用再貸款發(fā)放的貸款計(jì)算在貸款總額中，按不超過(guò)75%進(jìn)行控制，使得再貸款引導(dǎo)涉農(nóng)貸款增長(zhǎng)的效果大打折扣。二是地方法人貸款新增控制沒(méi)有體現(xiàn)對(duì)“三農(nóng)”的扶持，在總行確定的差別準(zhǔn)備金動(dòng)態(tài)調(diào)整公式中，參數(shù)設(shè)置沒(méi)有體現(xiàn)對(duì)西部落后農(nóng)業(yè)地區(qū)的差別。因而，盡管有進(jìn)一步加大對(duì)
經(jīng)過(guò)上一輪改革，全國(guó)范圍內(nèi)農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)形勢(shì)良好，整體實(shí)力和自我發(fā)展的能力明顯增強(qiáng)，深入推進(jìn)農(nóng)村信用社改革的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。針對(duì)當(dāng)前體制機(jī)制方面的問(wèn)題，農(nóng)信社下一步的改革可以嘗試“合作制——股份制——縣級(jí)聯(lián)社（合行）組建地市級(jí)區(qū)域農(nóng)商行——省聯(lián)社淡出行政管理職能——形成實(shí)力較強(qiáng)、自主經(jīng)營(yíng)的區(qū)域農(nóng)商行體系”的路徑，具體建議如下。
股份制改造的目標(biāo)是還權(quán)于股東（社員），讓資本真正擁有話語(yǔ)權(quán)、決定權(quán)。根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》的要求，應(yīng)該鼓勵(lì)農(nóng)村信用社引進(jìn)戰(zhàn)略投資者和不同行業(yè)的法人股東，適當(dāng)集中股份，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，真正發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源方面的核心作用；同時(shí)，優(yōu)化股東代表大會(huì)的召開(kāi)形式，提高自然人股東的參會(huì)比例，保障各類(lèi)股東利益，形成以資本為紐帶的有效約束，減少內(nèi)部人控制的風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)股份制改造，為縣級(jí)農(nóng)信社（合行）合并形成區(qū)域性的農(nóng)村商業(yè)銀行打下基礎(chǔ)。
農(nóng)村信用社組織形式的選擇一定要與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)金融發(fā)展水平、農(nóng)村信用社發(fā)展實(shí)際相適應(yīng)，應(yīng)該在充分尊重農(nóng)信社自主選擇的基礎(chǔ)上，以市場(chǎng)為導(dǎo)向進(jìn)行改造，可以多種模式并存。當(dāng)前，應(yīng)該大力鼓勵(lì)城鄉(xiāng)一體化水平高的地市整合各縣級(jí)聯(lián)社（和行），組建市級(jí)農(nóng)村商業(yè)銀行。其利有三：一是可以解決各縣級(jí)聯(lián)社發(fā)展不平衡的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)整體發(fā)展。二是可以增強(qiáng)農(nóng)商行的規(guī)模和實(shí)力和抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。三是可以脫開(kāi)省聯(lián)社的行政干預(yù)?？h聯(lián)社組建市級(jí)農(nóng)商行后，重大事項(xiàng)由董事會(huì)決定，日常監(jiān)管由人民銀行、銀監(jiān)部門(mén)負(fù)責(zé)，省聯(lián)社的控制力將大大削弱。城鎮(zhèn)化水平較高的縣市，可以單獨(dú)組建縣市級(jí)農(nóng)村商業(yè)銀行；經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)的縣域農(nóng)村信用社，不鼓勵(lì)其發(fā)展成為農(nóng)村商業(yè)銀行，重點(diǎn)是進(jìn)行股份制改造，進(jìn)一步強(qiáng)化縣級(jí)信用聯(lián)社法人主體地位，增強(qiáng)服務(wù)功能。
首先是改革現(xiàn)行的省聯(lián)社管理模式，淡化省聯(lián)社行政職能，將其改造成為企業(yè)化的全省農(nóng)村信用社行業(yè)服務(wù)組織，在it系統(tǒng)建設(shè)、產(chǎn)品研發(fā)、清算結(jié)算、員工培訓(xùn)、政策咨詢等方面為轄內(nèi)農(nóng)合機(jī)構(gòu)提供中后臺(tái)服務(wù)。其次，加強(qiáng)人民銀行對(duì)農(nóng)信社的政策指導(dǎo)，加強(qiáng)和改進(jìn)專(zhuān)項(xiàng)央行票據(jù)兌付后的監(jiān)測(cè)管理工作，建議在推進(jìn)農(nóng)信社股份制改造的過(guò)程中，將央行票據(jù)資金支持金額計(jì)算成股份，由人民銀行分支機(jī)構(gòu)以出資人身份進(jìn)行監(jiān)督和政策指導(dǎo)，增強(qiáng)管理的效果。再次，實(shí)施差異化監(jiān)管，把合規(guī)性監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管放在農(nóng)信社監(jiān)管的首位，考慮對(duì)落后地區(qū)執(zhí)行相對(duì)寬松的監(jiān)管指標(biāo)，支持這部分農(nóng)信社發(fā)展業(yè)務(wù)。人民銀行、銀監(jiān)部門(mén)、地方、省聯(lián)社要加強(qiáng)溝通協(xié)作，按照各自的職責(zé)分工發(fā)揮監(jiān)督管理職能，構(gòu)建職能明確、分工協(xié)調(diào)的新型農(nóng)信社管理監(jiān)督體系。
首先，要加大財(cái)政政策扶持力度。將針對(duì)農(nóng)信社的企業(yè)所得稅減半、營(yíng)業(yè)稅按3%征收等稅費(fèi)優(yōu)惠政策執(zhí)行期限延長(zhǎng)至“十二五”期末，對(duì)民族地區(qū)和貧困地區(qū)農(nóng)信社實(shí)行免征企業(yè)所得稅的優(yōu)惠政策。其次，協(xié)調(diào)解決支農(nóng)再貸款政策與銀監(jiān)部門(mén)存貸比控制之間的矛盾，允許計(jì)算農(nóng)信社存貸比時(shí)將農(nóng)信社利用再貸款發(fā)放的貸款從總額中剔除；對(duì)貧窮落后地區(qū)，尤其是資金相對(duì)緊張且支農(nóng)力度較大的農(nóng)信社，按照經(jīng)營(yíng)規(guī)模、還款能力加大再貸款支持，并實(shí)施適度優(yōu)惠的支農(nóng)再貸款利率。第三，在貨幣政策的數(shù)量型工具上對(duì)農(nóng)信社給予傾斜，對(duì)西部農(nóng)業(yè)地區(qū)的農(nóng)信社，在確定差別存款準(zhǔn)備金動(dòng)態(tài)調(diào)整的相關(guān)參數(shù)給予扶持，支持相關(guān)農(nóng)信社擴(kuò)大信貸投放。第四，繼續(xù)實(shí)施對(duì)農(nóng)信社增量涉農(nóng)貸款的獎(jiǎng)勵(lì)和定向補(bǔ)貼政策，引導(dǎo)農(nóng)信社擴(kuò)大涉農(nóng)貸款投放。第五，合理有序的安排對(duì)農(nóng)信社優(yōu)惠政策的退出，認(rèn)真考慮災(zāi)后重建
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