為實現(xiàn)“兩個一百年”的奮斗目標，體現(xiàn)“習近平新時代中國特色社會主義思想”，黨的十九屆三中全會提出“深化黨和國家機構(gòu)改革”。 本次改革在深入總結(jié)和厘清黨政關系的基礎上，以加強黨的全面領導為統(tǒng)領，以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導向，以推進黨和國家機構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點，構(gòu)建適應新時代新任務要求的黨和國家機構(gòu)設置和職能配置的基本框架。
本次改革，國家應急管理體系發(fā)生了很大變化。 首先，應急管理部門進行了重組，整合了以前分散在其他專項指揮部門的一些分屬機構(gòu)。 其次，運行模式從先前的“一案三制”聯(lián)動式管理調(diào)整為以應急管理部門為主的全面應急管理，重組后的應急管理部門統(tǒng)一了救援物資和力量，改變了過去的聯(lián)席和臨時指揮方式，轉(zhuǎn)化為全階段的應急管理方式。 最后，業(yè)務形式上也體現(xiàn)出了新特征，即從以前的單一災種處置轉(zhuǎn)變?yōu)闉姆N事態(tài)鏈(含衍生與次生災害)的集合事件整體處置。 應急管理新的變化，必定影響到應急管理體系下的預警信息發(fā)布業(yè)務。
按照全國預警業(yè)務體系發(fā)展規(guī)劃要求，目前已有24個省成立了預警信息發(fā)布工作機構(gòu)，并在2015年初步形成預警信息發(fā)布業(yè)務框架。 受當時職責定位以及整體應急體系架構(gòu)的影響，該框架主要的功能是對所屬轄區(qū)信息傳播資源的整合，以及預警信息的采集，實現(xiàn)單一事件預警信息的權(quán)威、統(tǒng)一發(fā)布。 預警信息發(fā)布業(yè)務作為應急管理監(jiān)測預警階段的一個環(huán)節(jié)，在新形勢的業(yè)務要求下，已不能完全適用于新的應急管理業(yè)務體系，因此必須要順應形勢進行調(diào)整，實現(xiàn)與新形勢下的應急管理業(yè)務體系快速融合。
預警信息發(fā)布業(yè)務發(fā)展分析
為了能與新形勢下的應急管理業(yè)務系統(tǒng)融合，需要對預警信息發(fā)布整體業(yè)務框架進行相應的梳理、調(diào)整，具體體現(xiàn)在預警信息發(fā)布業(yè)務的定位、特點以及發(fā)展方向。 通過優(yōu)化和調(diào)整，以期能耦合進應急管理業(yè)務體系之中，實現(xiàn)部門的融合發(fā)展，以此更好地服務社會公眾，進一步提升防災、減災和救災能力。
(一)預警信息發(fā)布業(yè)務的新定位
本次應急管理體系的重要調(diào)整，突顯出未來的應急管理工作重點將從注重災害救助轉(zhuǎn)向災前預防，從應對單一災種向多事件鏈綜合災害處置轉(zhuǎn)變。 從這些轉(zhuǎn)變上來看，監(jiān)測預警，尤其是綜合類監(jiān)測預警的環(huán)節(jié)就顯得非常重要。 目前預警信息發(fā)布業(yè)務定位是實現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)各類預警信息的權(quán)威、統(tǒng)一發(fā)布，這勢必會造成與應急管理其他業(yè)務關聯(lián)較弱(僅能參與監(jiān)測預警環(huán)節(jié)中的子節(jié)點)，業(yè)務形式也相對比較簡單。 在新形勢下，預警信息發(fā)布業(yè)務的定位需要沿應急管理各階段主要環(huán)節(jié)延伸，以此順應整體業(yè)務體系的發(fā)展需要。
定位調(diào)整主要體現(xiàn)在職能和功能上的新增。 職能上的新增表現(xiàn)為在監(jiān)測預警這個關鍵環(huán)節(jié)上拓展新的任務，具體為增加綜合類預警信息制作任務。 考慮到業(yè)務的扁平化，應將綜合類預警制作納入到預警信息發(fā)布體系之中，實現(xiàn)綜合類預警信息的制作發(fā)布一體化。 功能上的新增表現(xiàn)為利用現(xiàn)有的已整合的信息傳播資源，承擔起全應急管理各個階段的信息傳播，實現(xiàn)應急管理全階段信息發(fā)布傳播。 總的來說，通過對預警信息發(fā)布業(yè)務的拓展擴充，可將其重新定位為應急管理全階段信息發(fā)布傳播(含綜合類預警信息制作)。
(二)預警信息發(fā)布業(yè)務新特點
為了能滿足全面應急管理時期業(yè)務發(fā)展需求，契合預警信息發(fā)布業(yè)務的新定位，應該從綜合類預警制作和預警業(yè)務延伸這兩個方面來對業(yè)務進行規(guī)劃，以此實現(xiàn)預警業(yè)務在職能和功能上合理拓展。
1.綜合類預警制作
目前，每一個預警信號都是針對對應的災害制作發(fā)布的。 由于災害會出現(xiàn)次生、衍生災害，即由一個災害事件引發(fā)多個其他災害，如暴雨導致的山體滑坡以及洪水，或者由同一災害源引發(fā)的相似事件，如由強對流天氣引起的大風、雷電、冰雹、暴雨等事件(我們將這些災害事件統(tǒng)稱為同源災害)。 這就導致多個災害往往會同時段出現(xiàn)。 如果按照多個單一災害預警同時處理，在同一時段，勢必會造成多個預警信息的隊列式發(fā)布，導致信息傳播通道資源被多個預警信息搶占，以及后來的預警信息在某些發(fā)布資源上覆蓋前者的問題，如電子顯示屏按單一預警顯示，只能顯示最新發(fā)布的預警信息。
同時，由于同源災害中，存在相似的應急處置應對，如果多個同源預警同時發(fā)布時，還按照單一災害來應對處置，這可能會造成多部門爭奪應急資源，給應急指揮調(diào)度增加難度，引發(fā)局面混亂。 此外，公眾在同一時段接收到多個同源預警，對于具備相應科普知識的人群來說，會有信息冗余的感覺，而對于不具備相應科普知識的群體來說，則會帶來信息過剩的體驗，這兩個現(xiàn)象都會對群眾的自覺響應帶來負面影響。 因此，我們提出綜合類預警信息，即按照災害同源分類，將多個單一預警事件歸納成一個綜合預警事件。
例如，2019年8月4日北京同時發(fā)布雷電、暴雨以及地質(zhì)災害氣象風險三個同源預警。 通過綜合類預警信息的建立，以期能夠?qū)⑼礊暮τ袡C綜合起來，用綜合后的預警來代替同一個時段發(fā)生的多個同源預警。 綜合多個同源預警的預案，形成綜合應對預案，提高應急處置效率。 整合多個同源預警中的重要災害事件形成綜合預警，統(tǒng)一起來對公眾發(fā)布，提高信息傳播手段的傳播效率，減少預警受體的理解信息成本，有效提升其自覺響應能力。
綜合類預警信息的制作需要從標準、機制、預案、科普宣傳這四個方面入手。 首先，要對同源災害進行分析和歸納，明確綜合類預警的發(fā)布條件，并結(jié)合實際情況對其進行分級分類，形成綜合類預警標準為其提供業(yè)務支撐。 其次，由于同源災害可能橫跨多個部門(如暴雨、地質(zhì)災害等)，用綜合類預警信息取代過去的多個單一災害預警，會將過去由單個部門主導預警信息制作轉(zhuǎn)化為由預警信息發(fā)布業(yè)務單位牽頭，涉及的部門配合協(xié)同制作。 這一轉(zhuǎn)變需要與涉及的部門建立起完善的會商、協(xié)商等機制，用來確定綜合類預警的發(fā)布、升降級以及解除。
再次，通過對現(xiàn)有的同源災害預案進行分析，結(jié)合應急管理新時期統(tǒng)一指揮、調(diào)度、物資和救援力量的特點，將同源災害應急處置有機地結(jié)合到一起，形成綜合類預警預案，用來指導綜合類預警信息發(fā)布的處置響應，為應急管理整體業(yè)務提供保障。 最后，雖然綜合類預警是對同源災害預警的有機整合，但其形式上還屬于新的預警類別，其不一樣的防御措施和分級、分類定義還需要對預警受眾進行廣泛的科普宣傳，以保證預警受眾在接收到綜合類預警信息時能夠自覺響應，以期降低災害帶來的人身和財產(chǎn)損失。
2.信息發(fā)布業(yè)務延伸
預警信息發(fā)布作為一項信息傳播業(yè)務，其初期的定位是匯聚其轄區(qū)各類預警信息，整合社會上的信息傳播資源，形成一個權(quán)威、統(tǒng)一的面向公眾的信息發(fā)布出口。 從其業(yè)務屬性來看，其最大的優(yōu)勢是整合了面向公眾的信息傳播資源。 應急管理一般可分為預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建四個階段。 在這四個階段中，會產(chǎn)生動員、預警、重要提示、辟謠等信息，但由于預警信息發(fā)布業(yè)務僅承擔預警信息的發(fā)布，業(yè)務功能較單一，從實用性層面來看，還可以進一步開發(fā)。
因此，為了最大程度地利用好已整合的社會資源，避免資源浪費，作為新時期應急管理業(yè)務體系中的組成部分，預警信息發(fā)布業(yè)務應承擔業(yè)務體系中有關信息傳播的業(yè)務部分，以保證資源的充分利用以及預警信息發(fā)布業(yè)務與應急管理業(yè)務體系的融合。 從目前預警信息發(fā)布業(yè)務來看，整合的信息傳播資源中，一般包括指向性發(fā)布資源(如手機短信按照已知的號碼發(fā)布、外呼平臺)以及非指向性發(fā)布資源(如電視、電臺、全網(wǎng)短信)，對于需要向公眾發(fā)布的信息，可由非指向性發(fā)布資源來完成，對于應急管理內(nèi)部的相關信息，可由指向性的發(fā)布資源來實現(xiàn)。
為實現(xiàn)應急管理全階段的信息發(fā)布，預警信息發(fā)布業(yè)務單位需要從機制和信息化建設兩個方面來建設完善。 首先，為了避免信息發(fā)布增多帶來的管理混亂，需要制定相應的信息發(fā)布管理辦法來對業(yè)務的流程、權(quán)責邊界、保障措施進行清晰定義。 同時，還需制定預警信息發(fā)布業(yè)務細則來對資源的使用規(guī)則、信息分類發(fā)布策略進行規(guī)定。 其次，需要建設完善相應的預警信息發(fā)布信息化平臺，最大程度實現(xiàn)各類信息的自動化發(fā)布，保障信息發(fā)布的效率與時效性。 通過機制和信息化平臺的建設與完善，為預警信息發(fā)布業(yè)務功能擴大提供有力的業(yè)務支撐。
(三)預警信息發(fā)布業(yè)務新方向
預警信息發(fā)布業(yè)務前期發(fā)展方向一直以整合資源為主要任務。 但隨著業(yè)務的發(fā)展，在應急管理新形勢下，如果還以基礎建設為主要發(fā)展方向，勢必會造成預警信息發(fā)布效果不精細、與應急管理整體業(yè)務融入不夠深入、能力陷入瓶頸等問題。 為解決以上問題，亟須用科研來支撐業(yè)務發(fā)展，實現(xiàn)業(yè)務順應形勢的優(yōu)化調(diào)整，推進業(yè)務創(chuàng)新，為業(yè)務發(fā)展指領方向。 具體來說，有以下幾點：
一是開展預警信息精細化發(fā)布技術研究。 基于GIS系統(tǒng)，結(jié)合信息傳播手段的位置點信息，疊加重點區(qū)劃等信息(學校、地鐵站點等人員密集區(qū))，形成預警信息發(fā)布“一張圖”。 運用電信運營商“大數(shù)據(jù)”技術，對重點區(qū)域的人口熱力分布和行為分析，以預警信息發(fā)布“一張圖”為載體，探索研究“大數(shù)據(jù)”在預警信息發(fā)布業(yè)務中的應用，以期進一步優(yōu)化預警信息發(fā)布策略，找出預警信息覆蓋“薄弱地區(qū)”，為實現(xiàn)預警信息發(fā)布的精細化發(fā)布提供科學支撐。
二是探索綜合監(jiān)測預警技術研究。 對接氣象、水利等部門，利用現(xiàn)有氣象、水文監(jiān)測數(shù)據(jù)以及雷達、衛(wèi)星等實時觀測數(shù)據(jù)，探索建設智能感知監(jiān)測設施，重點覆蓋森林火險、地質(zhì)災害高發(fā)區(qū)等偏遠區(qū)域，構(gòu)建“天、空、地”綜合監(jiān)測預警數(shù)據(jù)平臺，按照現(xiàn)有相關預警標準，對各項要素進行閾值賦值，實現(xiàn)對應預警的自動告警，構(gòu)建綜合實時監(jiān)測預警業(yè)務體系,為應急管理“關口前移”提供數(shù)據(jù)支撐，以期進一步與應急管理業(yè)務體系深入融合。
三是預警信息發(fā)布能力提升研究。 以提升預警信息發(fā)布能力為目標，以打造預警信息發(fā)布科研團隊為關鍵，以預警信息發(fā)布業(yè)務流程為線索，以各類科研基金為平臺，以預警信息傳播模型、覆蓋能力、效果評估為著力點，以預警信息發(fā)布實際業(yè)務難點為應用示范，探索研究提高預警信息發(fā)布時效，增大預警信息覆蓋廣度的科學方法，初步構(gòu)建預警信息發(fā)布科研體系框架，實現(xiàn)預警信息發(fā)布科研能力的進一步提升。
減災論文投稿刊物：中國減災旨在宣傳黨和國家減災工作方針，指導全國減災工作，進行減災學術研究，提供國內(nèi)外減災信息，普及減災知識，提高全民減災意識，宣傳我國減災工作成績，進行國際交流。
結(jié)語
目前，雖然全國省級預警信息發(fā)布工作機構(gòu)還未全部成立，預警信息發(fā)布業(yè)務在隸屬上也不盡相同，但全國各地的預警信息發(fā)布業(yè)務核心內(nèi)容是一致的，即實現(xiàn)本轄區(qū)預警信息的權(quán)威、統(tǒng)一發(fā)布。 預警信息發(fā)布業(yè)務作為應急管理業(yè)務體系下的一個環(huán)節(jié)，應當緊扣時代發(fā)展要求，跟上機構(gòu)優(yōu)化調(diào)整改革的步伐，找準自己的定位，結(jié)合新形勢下的應急管理業(yè)務發(fā)展需求，對預警信息發(fā)布業(yè)務體系做出有效的調(diào)整，以此匹配將來的發(fā)展。
未來，預警信息發(fā)布業(yè)務需要在繼續(xù)做好資源整合工作的基礎上，以科研為創(chuàng)新驅(qū)動力，利用“大數(shù)據(jù)”、智能感知等先進技術，實現(xiàn)預警信息的快速、有效、精準發(fā)布; 同時，預警信息發(fā)布需融入應急管理全過程，承擔起應急各類信息的傳播發(fā)布職能; 此外，預警信息發(fā)布還需擴充職能，承擔起綜合類預警信息制作，從而切合新形勢下應急管理的業(yè)務發(fā)展需求。 通過全面提高預警信息發(fā)布能力和水平，切實發(fā)揮預警信息發(fā)布的社會和經(jīng)濟價值，讓預警信息“跑到”災害的前面，進一步提升防災、減災和救災的能力，為人民群眾的人身和財產(chǎn)安全保駕護航。
作者：石玉恒 李繼團 周潔 翁福軍 張諾
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